DOU 23/02/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 38, quarta-feira, 23 de fevereiro de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
46. O direcionamento das indenizações provenientes dos compromissos de
ajustamento de conduta ao fundo de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85 proporciona uma
série de benefícios, dentre as quais a escrituração dos valores nele depositados; a
democratização do processo de escolha dos objetivos e entidades contemplados com os
respectivos recursos; a maior instrumentalização dos repasses, por meio de convênios,
termos de colaboração e termos de fomento, dentre outros; a incidência de regras acerca de
tomada de contas em caso de malversação dos valores etc.
47. Tais benefícios são possíveis dado o regime jurídico incidente sobre a
contabilidade pública. Cite-se, por exemplo, o disposto no art. 165, §5º, da Constituição, que
exige registro orçamentário obrigatório de todas as receitas públicas, bem como o art. 167,
II da Constituição, segundo o qual a realização de qualquer despesa ou assunção de
obrigações só é admissível quando houver crédito orçamentário suficiente.
48. A Lei nº 4.320/64, por sua vez, exige que todas as receitas e despesas da
administração pública, inclusive a dos fundos, devem ser registradas no orçamento (arts. 2º
a 6º), reforçando a necessidade de controle contábil dos valores submetidos à sua gestão.
49. Registre-se que o art. 57 da Lei 4.320/64 classifica como receita
orçamentária, " todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de
crédito, ainda que não previstas no Orçamento", reforçando a incidência das normas
financeiras supramencionadas aos valores recolhidos pela Administração Pública por força
da celebração de compromisso de ajustamento de conduta:
Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei serão
classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, tôdas as receitas
arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não
previstas no Orçamento.
50. Perceba-se a natureza republicana e democrática das normas supracitadas.
Por meio delas confere-se publicidade e transparência à gestão dos recursos depositados no
fundo, garantindo a legitimidade das decisões que cabem ao Conselho Federal Gestor do
Fundo de Defesa de Direitos Difusos[4]. Este colegiado será o responsável por estabelecer
critérios objetivos e imparciais que norteiem a aplicação dos valores depositados no fundo,
densificando princípios caros à Constituição, tais quais o da isonomia, publicidade e
impessoalidade.
51. Esta centralização de responsabilidade sobre o conselho gestor do fundo
facilita ainda um macroplanejamento da alocação de tais recursos, diminuindo a utilização
dos mesmos sem critério, com base em decisões individuais de pessoas que não tenham um
conhecimento sistêmico dos valores disponíveis ou das necessidades que precisem ser
atendidas. Tudo isso predicado pela transparência e publicidade já citadas acima e que
potencializam o controle público sobre a gestão de todo esse numerário.
52. À luz do raciocínio construído na seção antecedente, as indenizações
decorrentes de compromisso de ajustamento de conduta devem ser direcionados ao fundo
de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85. Na medida em que o art. 3º da Lei nº 9.008/95
atribuiu ao Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos a competência
de gerir os valores nele depositados, não parece admissível se inobservar tal regra, avocando
competência definida por lei em favor de um determinado órgão público. Assim se
procedendo, o prejuízo seria tanto de consistência alocativa e transparência na definição de
prioridades, como também de legitimidade. A consequência seria uma maior fragmentação
e inconsistência na utilização dos valores depositados no fundo, em prejuízo da própria
responsabilidade e transparência na gestão dos mesmos.
53. A Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça, quando analisou o mesmo
assunto aqui tratado, no bojo da NUP 00477.000415/2017-33 (PARECER nº 01063 / 2 0 1 7 / CO N J U R -
MJ/CGU/AGU - seq. 60), chegou à mesma conclusão, nos seguintes termos:
Observa-se aqui a existência de um critério técnico para que as entidades
públicas e privadas sem fins lucrativos possam receber verbas - nada impedindo que
tal mecanismo possa ser aprimorado no futuro - qual seja, a apresentação de projetos
e ações de direitos difusos, bem como sua efetiva implementação em prol desse
interesse, mediante a fiscalização do órgão competente (Conselho Federal Gestor do
Fundo de Defesa de Direitos Difusos) com previsão de prestação de contas, não nos
parecendo adequado, sob o ponto de vista legal, que os recursos públicos decorrentes
da tutela de direitos difusos sejam alocados em desconformidade com a supracitada
legislação de regência, pelo menos até que outra lhe sobrevenha (grifos no original).
54. Por fim, pontue-se que a questão atinente à utilização de recursos
extraorçamentários, especialmente aqueles recuperados no curso de processo criminal
contra o crime organizado e corrupção, foi objeto de manifestação por parte do Advogado-
Geral da União. Na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 568,
proposta pela Procuradoria-Geral da República perante o Supremo Tribunal Fe d e r a l ,
questionou-se a legalidade de "Acordo de Assunção de Compromissos" firmado por
Procuradores da República em Curitiba e a Petrobras, a fim de que aquela sociedade de
economia mista cumprisse obrigação pecuniária acordada perante o Departamento de
Justiça dos Estados Unidos da América. Dentre as cláusulas questionadas, encontrava-se uma
que determinava ao Ministério Público Federal a obrigação de buscar meios para constituir
uma fundação privada, com sede em Curitiba, a fim de administrar um fundo patrimonial,
composto de cinquenta por cento dos recursos disponibilizados.
55. Diante de tal cenário,
o Advogado-Geral da União apresentou
manifestação em juízo, afirmando a impossibilidade de definição discricionária dos
recursos internalizados, reafirmando a necessidade de respeito às regras de direito
financeiro e de reversão dos aludidos recursos ao Tesouro Nacional. Ao final,
apresentando uma situação hipotética destinada a confirmar o seu raciocínio, propõe a
seguinte assertiva que se amolda perfeitamente ao caso dos presentes autos:
Ainda que se considerasse, por mera hipótese, que o acordo realizado entre
a
Petrobras e
o
Ministério Público
Federal tivesse
natureza
de termo
de
Ajustamento de Conduta, o destino das verbas recebidas também deveria ser
extraído da legislação, sendo, no caso, por analogia, o Fundo de Direitos Difusos
previsto no
art. 13 da
Lei nº 7.347/1985 (seq.
158, p. 34
da NUP
00692.000955/2019-34).
56. O Ministro Relator Alexandre de Moraes, em decisão monocrática, julgou
procedente a ADPF, valendo-se de outros argumentos: a extrapolação das competências
estabelecidas constitucionalmente ao Ministério Público e o desvirtuamento da finalidade
estabelecida àqueles recursos, perante as autoridades norte-americanas. Contudo, quando
da discussão acerca da correta destinação a ser dada àqueles valores, aquela autoridade
judiciária aderiu às orientações sustentadas pelo Advogado-Geral da União, determinando
o seu direcionamento à conta única do Tesouro Nacional. A União, em contrapartida,
assumiu o compromisso de destinar tais recursos a fonte de recursos específica, "sendo
sua aplicação passível de acompanhamento pelos órgãos de controle" (seq. 351 da NUP
00692.000955/2019-34).
57. O Superior Tribunal de Justiça também já se manifestou a respeito da
necessidade de direcionamento ao fundo de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85, das
indenizações por danos a direitos difusos previstos em compromisso de ajustamento de
conduta, verbis:
7. A reparação de danos, mediante indenização de caráter compensatório,
deve se realizar com a entrega de dinheiro, o qual reverterá para o fundo a que
alude o art. 13 da Lei nº 7345/85.
8. Destarte, não é permitido em Ação Civil Pública a condenação, a título de
indenização, à entrega de bem móvel para uso de órgão da Administração
Pública.
9. Sob esse ângulo, sobressai nulo o Termo de Ajustamento de Conduta in
foco, por força da inclusão de obrigação de dar equipamento de informática à
Agência de Florestal de Lajeado.
10. Nesse sentido direciona a notável doutrina:?(...)como o compromisso de
ajustamento às ?exigências legais? substitui a fase de conhecimento da ação civil
pública, contemplando o que nela poderia ser deduzido, são três as espécies de
obrigações que, pela ordem, nele podem figurar: (i) de não fazer, que se traduz na
cessação imediata de toda e qualquer ação ou atividade, atual ou iminente, capaz
de comprometer a qualidade ambiental; (ii) de fazer, que diz com a recuperação do
ambiente
lesado;
e
(iii)
de
dar, que
consiste
na
fixação
de
indenização
correspondente ao valor econômico dos danos ambientais irreparáveis (Edis Milaré,
Direito Ambiental, p. 823, 2004).(REsp 802.060/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 17/12/2009, DJe 22/02/2010)
58. Por último, cite-se a recente Resolução nº 587/2019, do Conselho de
Justiça Federal, que deu contornos finais à matéria. Ao tempo em que o seu art. 2º, §2º
determina que "valores destinados à reparação de direitos difusos serão destinados ao
Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD) criado pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de
1985", o seu art. 3º proíbe a utilização de tal montante em finalidade diversa àquela
discriminada pelo dispositivo antecedente:
Art. 2º Os valores depositados em conta judicial, vinculados a procedimento
penal, em decorrência de apreensão, alienação judicial, depósito, acordo de
colaboração premiada, ou outra forma de arrecadação, os quais, por decisão
judicial, sejam destinados à reparação de danos a pessoas jurídicas de direito
público, ou tenham perdimento ou confisco decretado, serão convertidos em renda,
mediante transferência ao caixa único do tesouro respectivo.
§ 1º Os valores cujo perdimento foram decretados em favor da União, em
decorrência de crimes tipificados na Lei nº 11.343/06, serão revertidos diretamente
ao Fundo Nacional Antidrogas.
§ 2º Os valores destinados à reparação de direitos difusos serão destinados ao
Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD) criado pela Lei nº 7.347, de 24 de julho
de 1985.
§ 3º Os valores destinados à reparação de danos a pessoas naturais e jurídicas
de direito privado serão levantados mediante alvará judicial, transferência bancária,
ou qualquer outra forma que assegure o proveito ao destinatário.
Art. 3º É vedado ao magistrado:
I - condicionar a conversão de renda à vinculação da receita a órgão, fundo ou
despesa, ainda que a órgãos encarregados da persecução penal, ou a programas
diretamente prejudicados pelo delito;
II - determinar a utilização dos valores para o pagamento de credores da
Administração pública;
III - destinar valores a entidades públicas ou privadas com destinação social,
salvo se imputados como prestação pecuniária, na forma do art. 45 do Código
Penal, hipótese na qual será observada a Resolução CJF nº 295/2014;
IV - determinar ou autorizar o abatimento de valores destinados à reparação
do dano, a título de despesa ou de contribuição a órgão de persecução penal, salvo
para satisfazer despesas com depósito ou conservação de bens;
V - determinar ou autorizar a destinação de verbas de pessoas jurídicas
integrantes da Administração Pública a entidade associativa ou fundacional.
59. Em suma, não parece haver dúvidas que as indenizações decorrentes de
danos a direitos difusos e coletivos em sentido estrito, previstos em compromissos de
ajustamento de conduta, devem ser direcionados ao fundo de que trata o art. 13 da Lei nº
7.347/85, ressalvando-se as hipóteses em que a legislação especial lhes prescreve destinação
específica.
60. Pode ser que o compromisso de ajustamento de conduta envolva mais de
um tipo de direito transindividual. Segundo a dicção do art. 7º do Decreto nº 1.306/1994,
o Fundo de Defesa de Direitos Difusos será destinatário das indenizações decorrentes de
danos a direitos difusos e a direitos coletivos em sentido estrito[5]. Fica excluída, portanto,
a utilização daquela unidade contábil para fins de abrigar as indenizações decorrentes de
ofensa a direitos individuais homogêneos (art. 81, parágrafo único, III da Lei nº 8.078/90),
hipótese em que "o dinheiro será destinado diretamente a ser repartido entre os
próprios lesados[6]".
61. Em caso de ofensa a direito difuso ou coletivo em sentido estrito, será
possível, hipoteticamente, que a recomposição do bem jurídico atingido dê-se de forma
direta ou indireta. Na primeira hipótese, o responsável pelo dano assume o compromisso
de ele próprio ou mediante terceiro escolhido por si tomar as medidas materiais
concretas necessárias à reconstituição do direito ofendido, não havendo dúvidas que o
raciocínio aqui construído, voltado aos casos de indenização, não se aplica a tal
situação.
62. Pode ser, contudo, que o compromissário não assuma o múnus de adotar
aquelas medidas materiais, substituindo tal conduta do devedor pelo pagamento de uma
indenização voltada ao mesmo fim. Nesta segunda hipótese, se o Estado assumir o
encargo de adotar as medidas materiais necessárias à reconstrução do direito difuso ou
coletivo lesado, mediante a utilização daqueles valores pagos pelo compromissário, de
modo a guardar coerência com os argumentos aqui alinhavados, tal sucedâneo pecuniário
deverá ser direcionado ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, por meio do qual o Poder
Público os aplicará em consonância com a destinação que lhe foi atribuída no bojo do
compromisso de ajustamento de conduta. Neste particular, rememore-se o disposto na
parte final do art. 13 da Lei nº 7.347/1985 e no art. 7º do Decreto nº 1.306/1994,
segundo o qual os recursos arrecadados pelo fundo terão suas aplicações "relacionadas
com a natureza da infração ou de dano causado".
63. Em síntese, as obrigações inseridas no âmbito de um termo de
ajustamento de conduta poderão visar reparar, compensar ou indenizar os danos
causados ao bem difuso ou coletivo tutelado juridicamente. Na hipótese em que se
estiver diante de uma obrigação de indenizar, tal como o dano moral coletivo, os valores
a ela referentes deverão, necessariamente, ser revertidos para o Fundo de Defesa de
Direitos Difusos. Isso, entretanto, não impede que o compromissário assuma o ônus de
arcar direta ou indiretamente com os custos necessários à reparação ou compensação
dos bens jurídicos lesados, não havendo que se confundir tal hipótese, necessariamente,
com o pagamento de uma indenização. A análise da natureza jurídica da obrigação
assumida pelo compromissário deverá ser realizada em cada caso concreto.
- IV -
64. Outro ponto que precisa ser investigado diz respeito à possibilidade ou
não de encaminhamento dos recursos decorrentes de compromisso de ajustamento de
conduta ao Fundo de Amparo do Trabalhador, instituído pela Lei nº 7.998/90.
65. O aludido fundo tem por objetivo o custeio do Programa de Seguro-
Desemprego, o pagamento do abono salarial e o financiamento de programas de
educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico (art. 10 da Lei nº
7.998/90). Conforme se percebe, aquela unidade contábil não foi, na origem, criada com
a finalidade de viabilizar a aplicação das indenizações decorrentes de danos a direitos
difusos.
66. Apesar dessa dissonância teleológica, a Procuradoria-Geral da União, com
arrimo em manifestações do seu Departamento de Direitos Trabalhistas e do seu
Departamento Eleitoral e de Estudos Jurídicos, emitiu o E-mail Circular nº 35/2018, concluindo
pela possibilidade de encaminhamento das indenizações por danos a direito difuso ao Fundo
de Amparo ao Trabalhador, quando o compromisso de ajustamento de conduta disser
respeito
a matéria
trabalhista.
Utilizou-se um
argumento
pragmático: há
extensa
jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho autorizando essa forma de proceder.
67. Sob o aspecto do rigor jurídico, entende-se que esse não é o melhor
entendimento a respeito da matéria.
68. Quando se afirma que os valores aqui tratados devem ser encaminhados
ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, tal assertiva parte de um fundamento legal bem
definido, qual seja, o art. 13 da Lei nº 7.347/85. Este dispositivo determina que, havendo
condenação em dinheiro, a respectiva indenização deverá ser revertida em favor de um
fundo, cujo conselho gestor terá a participação, necessariamente, do "Ministério Público
e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos
bens lesados".
69. Um fundo, por definição, consiste na "individualização de recursos e na
sua vinculação ou alocação a uma área específica[7]". A finalidade específica que aqui
interessa, como mencionado, encontra-se definida em lei: reconstituição dos direitos
difusos lesados. A parte final do art. 10 da Lei nº 7.998/90, contudo, prescreve finalidades
diversas daquelas prescritas no art. 13 da Lei nº 7.347/85. O Fundo de Amparo ao
Trabalhador volta-se a custeio do Programa de Seguro-Desemprego, ao pagamento do
abono salarial, ao custeio do Programa de Seguro-Desemprego, ao pagamento do abono
salarial e ao "financiamento de programas de educação profissional e tecnológica e de
desenvolvimento econômico". Perceba-se que o seguro desemprego, o abono salarial e o
financiamento do desenvolvimento econômico são políticas públicas não necessariamente
associadas a dano a um direito difuso.
70. Compulsando-se o art. 239, §1º da Constituição, com a redação dada pela
Emenda Constitucional nº 103/2019, vê-se, ainda, a determinação de que ao menos vinte
e oito por cento das contribuições para o Programa de Integração Social e para o

                            

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