DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152022033000009
9
Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
a) a vigência do Parecer GM-27 (DOU 31/12/2001) deve ser mantida, uma vez
que seus termos continuam compatíveis com a hodierna jurisprudência, de forma que, a
melhor exegese da expressão "ações sociais" de que trata o art. 26 da Lei nº 10.522, de
2002, é no sentido de que "a ação governamental deve objetivar o atendimento de um
direito social"; e "tal atividade deve ter caráter obrigatório para o Poder Público", o que
"explica a natureza excepcional da norma em comento: a União não poderia deixar de
executar as ações em benefício dos cidadãos titulares dos direitos sociais apenas porque o
Estado, o Distrito Federal e o Município onde eles residem não cumpriram as obrigações
assumidas anteriormente. Isso seria punir os cidadãos pela desídia de administradores,
postura que certamente não encontra respaldo constitucional" (Parecer GM-27);
b) a expressão "ações sociais" (art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002) compreende
não apenas as "ações de educação, saúde e assistência social", de que trata o § 3º do art.
25 da Lei Complementar nº 101, de 2000, alcançando também "aquelas ínsitas no Título
VII, da Constituição da República (arts. 193 usque 217) referente à ordem social, nesta
abrigando, principalmente, as questões relativas à seguridade social, à saúde, à previdência
social, à assistência social, à educação, à cultura e ao desporto"; tudo para fins de "se
conseguir o bem-estar e a justiça sociais, em especial nas áreas da seguridade social, da
saúde, da previdência social, da assistência social, da educação, da cultura, e do desporto,
e nos seus desdobramentos, podendo, desse modo, iniciarem ou prosseguirem as
transferências de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados
àquelas ações porventura interrompidas em razão dos entendimentos contrários no que
tange à sua conceituação, logicamente, procedendo-se uma análise em cada caso
ocorrente" (Parecer GM-27);
c) a melhor interpretação a respeito da abrangência da expressão "ações
sociais" deve inspirar-se nos bens jurídicos acomodados nas disposições constitucionais que
tratam da Ordem Social e dos Direitos Sociais, uma vez que estas prescrições de patamar
constitucional representam apropriado vetor para iluminar, delimitar e conformar a
adequada dimensão semântica da expressão "ações sociais", portanto, na esteira da
jurisprudência consolidada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1845224/GO,
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe
12/05/2020), (AgInt no REsp 1828073/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEG U N DA
TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe 27/02/2020), (REsp 1.527.308/CE, Rel. Ministro
Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 5/8/2015), "A interpretação da expressão ações
sociais não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu.
Sendo assim, o conceito da expressão ações sociais, para o fim da Lei 10.522/2002, deve
ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato
de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de
enquadramento no conceito de ação social. 5. O termo ação social presente na mencionada
lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos
cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas
mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e
217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência
aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência
social, educação, cultura e desporto)";
d) a exegese que limita o alcance da expressão "ações sociais" apenas às
estritas hipóteses de que cuida o § 3º do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 2000,
implica a própria negação da vigência e da aplicação do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002,
por torná-lo absolutamente inútil, o que não se coaduna, inclusive, com os preceitos da
harmonia, da separação e do sistema de freios e contrapesos que rege a relação entre os
Poderes da União e o regular exercício das funções típicas que lhe foram conferidas pelo
Poder Constituinte;
e) considerando que as exigências e condições atualmente adotadas para fins
de realização
de transferências voluntárias estão
previstas não apenas
na Lei
Complementar nº 101, de 2000, mas também em sede de leis ordinárias, como se verifica
do disposto no art. 92 da Lei nº 13.303, de 2016; no art. 28 da Lei nº 11.079, de 2004; no
art. 1º da Lei nº 6.454, de 1977, com a redação conferida pela Lei nº 12.781, de 2013 (vide
art. 22, incisos XIX, XXII e XXVIII da Portaria Interministerial nº 424, de 2016, com a
redação conferida pela Portaria Interministerial nº 414, de 2020); no art. 116 da Lei nº
8.666, de 1993; no art. 73, inciso VI, alínea "a", da Lei nº 9.504, de 1997; no art. 26-A, §
5º, 6º e 10 da Lei nº 10.522, de 2002; também deve ser admitido que leis ordinárias
estabeleçam critérios para
dispensar o cumprimento de
regularidades cadastrais
registradas no Cadin e no Siafi, mormente nos casos em que referenciadas exceções são
inspiradas em valores axiológicos ou bens jurídicos tutelados pela Constituição e que visam
conferir efetiva concretude a direitos e garantias fundamentais, como se dá com o disposto
no art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, e no art. 13 da Lei nº 13.756, de 2018;
f) as transferências voluntárias voltadas para a execução de objeto em faixa de
fronteira, de que trata o § 2º do art. 20 da Constituição Federal, também estão sujeitas à
suspensão das restrições decorrentes de inadimplementos registrados no Cadin e no Siafi,
independentemente da natureza do objeto perseguido, sendo, por conseguinte, uma
hipótese autônoma de exceção, cuja aplicação prescinde da caracterização do objeto da
transferência voluntária pactuada como "ação social" (art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002) ou
"ações de educação, saúde e assistências social" (art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº
101, de 2000); e
g) os Ministérios poderão, observadas as premissas fixadas no Parecer GM-27 e
no Parecer ora acolhido, editar atos normativos para delimitar os programas/ações
governamentais que, no âmbito de suas respectivas competências, podem ser qualificados
como "ações sociais" para fins de suspender as restrições decorrentes de inadimplementos
registrados no Cadin e no Siafi que condicionam a realização de transferências voluntárias.
13. Caso acolhido, (a) junte-se cópia do Parecer nº 2/2020/CNCIC/CGU/AGU e
dos subsequentes Despachos de aprovação ao NUP 00688.001624/2014-76, ao NUP
00688.001623/2014-21 e ao NUP 00688.000718/2019-32, (b) restitua-se o feito à
Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente; e (c) confira-se ciência à
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à Procuradoria-Geral da União, à Secretaria-Geral
de Contencioso, ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais, ao Departamento de
Informações Jurídico-Estratégicas e ao Departamento de Assuntos Jurídicos Internos da
Consultoria-Geral da União, à Consultoria Jurídica junto à Controladoria-Geral da União, à
Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Desenvolvimento Regional, à Consultoria
Jurídica junto ao Ministério da Cidadania, às demais Consultorias Jurídicas junto aos
Ministérios e órgãos assemelhados, e às Consultorias Jurídicas da União nos Estados e no
município de São José dos Campos.
Brasília, 16 de dezembro de 2021.
VICTOR XIMENES NOGUEIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS
J U R Í D I CO S
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES -
C N C I C / D ECO R / CG U
DESPACHO n. 00017/2020/CNCIC/CGU/AGU
NUP: 00400.006989/2013-85
INTERESSADOS: CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES -
C N C I C / D ECO R / CG U
ASSUNTOS: AÇÕES SOCIAIS. DEFINIÇÃO. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.
I - Tendo em vista a sessão realizada pela Câmara Nacional de Convênios e
Instrumentos Congêneres - CNCIC no dia 28.05.2020, conforme ata de reunião juntada ao
processo eletrônico supramencionado (seq 232) informo a este Departamento de Orientação e
Coordenação
de
órgãos
Jurídicos
-
DECOR
que
foi
aprovado
o
PARECER
n.
0 0 0 0 2 / 2 0 2 0 / C N C I C / CG U / AG U , o qual submeto à aprovação do mencionado departamento.
Brasília, 28 de janeiro de 2021.
MICHELLE MARRY MARQUES DA SILVA
ADVOGADA DA UNIÃO
COORDENADORA DA CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS
CONGÊNERES - CNCIC/DECOR/CGU
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CÔNGENERES -
C N C I C / D ECO R / CG U
PARECER n. 00002/2020/CNCIC/CGU/AGU
NUP: 00400.006989/2013-85
INTERESSADOS: CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES -
C N C I C / D ECO R / CG U
ASSUNTOS: AÇÕES SOCIAIS. DEFINIÇÃO. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIAS
VOLUNTÁRIAS. SUSPENSÃO DA RESTRIÇÃO. CONVÊNIOS. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA .
EDUCAÇÃO, SAÚDE, ASSISTÊNCIA SOCIAL. SEGURANÇA PÚBLICA. AÇÕES SOCIAIS. AÇÕES EM FAIXA DE
FRONTEIRA. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. CADIN. PARECER NORMATIVO DA AGU N° GM-027.
1. De acordo com o art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000; art. 26,
caput, da Lei nº 10.522/02; e art. 13, caput, Lei n° 13.756/18; configuram exceções ao
regime de impedimentos para transferências voluntárias: educação, saúde, assistência
social, garantia da segurança pública, execução da Lei Penal, preservação da ordem
pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, proteção às vítimas e testemunhas,
ações de defesa nacional, ações na faixa de fronteira, ações sociais, dentre outros que
tenham previsão legal específica, desde que haja fundamento constitucional que dê
suporte à exceção criada legalmente.
2. A Lei Fundamental previu lei complementar para versar normas gerais sobre
finanças públicas, gestão financeira e patrimonial da administração, fiscalização, mas
também reservou lei ordinária para a especificação de critérios (e exigências) a serem
obedecidos previamente às transferências voluntárias. Os dispositivos que previram a
edição de lei complementar devem ser interpretados sistematicamente com os demais,
notadamente os que predeterminam expressamente a publicação de lei ordinária para
assuntos específicos, como analogicamente ocorreu com o art. art. 195, § 10, da CRFB: "a
lei definirá critérios de transferências de recursos para o sistema único de saúde e ações
de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos
Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida" (art. 195, § 10, da
CRFB). Assim, a matéria é pertinente ao legislador ordinário, ainda que nada impeça a
edição de lei complementar.
3. O conceito e reconhecimento do que sejam as ações sociais, para os fins do art.
26 da Lei nº 10.522, de 2002, são concretizados e identificados através de duas premissas: (a)
a ação, objeto da transferência voluntária "deve objetivar o atendimento de um direito
social"; e (b) "deve ter caráter obrigatório para o Poder Público", sendo que esta segunda
premissa "explica a natureza excepcional da norma em comento: a União não poderia deixar
de executar as ações em benefício dos cidadãos titulares dos direitos sociais apenas porque
o Estado, o Distrito Federal e o Município onde eles residem não cumpriram as obrigações
assumidas anteriormente. Isso seria punir os cidadãos pela desídia de administradores,
postura que certamente não encontra respaldo constitucional".
4. Assim, em conformidade com os Tribunais pátrios, encontra-se fundamento
constitucional para caracterizar como "ações sociais" o objeto que visa o atendimento dos
direitos sociais assegurados aos cidadãos, como aqueles mencionadas na Constituição
Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia,
segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem
social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e
desporto).
5. É possível que os Ministérios definam, através de atos normativos próprios,
quais objetos são considerados como "ações sociais" para fins do art. 26 da Lei nº
10.522/02, dentro das atribuições e competências das matérias tratadas e políticas
públicas executadas por cada Pasta.
6. Segundo o art. 20, § 2º, da CF, a faixa de até cento e cinquenta quilômetros
de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é
considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização
serão reguladas em lei. Conforme o art. 26, caput, da Lei nº 10.522/02, a hipótese fora
prevista pelo legislador de forma independente e sem qualquer ligação com direitos
sociais. Por conseguinte, não cabe ao intérprete subordinar a determinação do seu sentido
e alcance às demais esparsamente especificadas pelo legislador. Salvo o advento de
expressa disposição legal em contrário, se por outro motivo não estiver impedido o
repasse, as transferências voluntárias voltadas às ações em faixa de fronteira não estão
adstritas ao regime das vedações para transferência de recursos a que se refere o art. 26
da Lei nº 10.522, de 2002, independentemente da natureza do objeto pactuado.
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de expediente (consulta) encaminhado pelo Ministério do Meio
Ambiente (AVISO n. 97/2013/SRHU/GM-MMA, Seq. 1), com o fito de obter pronunciamento
desta Consultoria-Geral acerca da possibilidade de firmar convênios com unidades federativas
que tenham sido consideradas inadimplentes em cadastros do Governo Federal.
2. Frisa-se, por oportuno, que a análise cinge-se à aplicabilidade da norma
prevista no artigo 26 da Lei n° 10.522/2002, considerando o Parecer GM-027 (vinculante).
Nesse contexto, o caso concreto à época versava sobre as ações de obras de saneamento
básico, notadamente o manejo de planos de resíduos sólidos, se estavam albergadas no
conceito de "ações sociais", cujo impacto imediato seria a retirada das restrições para
recebimento de recursos públicos federais.
3. Nos NUPs 00688.001624/2014-76 e NUP 00688.001623/2014-21, apensados
aos autos, restou evidenciada ampla divergência quanto ao sentido e alcance do termo
"ações sociais", a qual veio à tona em decorrência dos entendimentos entre as