DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

                            Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152022033000010
10
Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
Consultorias Jurídicas junto ao Ministério das Cidades e junto ao Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, bem como entre a Consultoria Jurídica junto ao
Ministério da Cultura e a atuante perante a Controladoria-Geral da União.
4. De modo mais detalhado, diz
respeito à preservação ou não do
entendimento constante do Parecer GM-27, incluído o questionamento se as expressões
"ações sociais" e "ações em faixa de fronteira" devem ou não ser restritas às políticas
públicas afetas aos programas governamentais de educação, saúde e assistência social,
previstos no § 3º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
5. A NOTA n. 007/2014/GBA/CGU/AGU, de 02 de julho de 2014, por sua vez,
não fora apreciada e aprovada pela instância de deliberação superior, o que motivou o
envio dos autos ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos -
DECOR/CGU, tanto para análise quanto para despacho junto ao Consultor-Geral da União
em exercício, tendo em vista o lapso temporal decorrido e o fato de o autor da Nota
mencionada (Seq. 2) ter se deslocado para outro Departamento.
6. Posteriormente, consoante o DESPACHO n. 00342/2017/DECOR/CGU/AGU
(Seq. 3), a direção do Departamento entendeu ser necessária a atualização da instrução
do 
feito, 
de
modo 
que 
fora 
sugerida
a 
não 
aprovação 
da
NOTA 
n.
007/2014/GBA/CGU/AGU e a oitiva das Consultoria Jurídicas junto ao Ministério das
Cidades, Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Cultura, Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União,
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral da União e Secretaria-Geral
de Contencioso.
7. A CONJUR-MMA , no PARECER n. 00222/2018/CONJUR-MMA/CGU/AGU (Seq.
17), à míngua de informações da Secretaria Executiva, expôs que há indicativos de
seguimento da orientação do Tribunal de Contas da União, tendo em vista a realização de
consulta anterior à Corte, dirimida no Acórdão nº 2329/2014 - Plenário, cuja conclusão
assentou que as "ações sociais" mencionadas na Lei nº 10.522/02 são restritas
exclusivamente àquelas estatuídas no § 3º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
quais sejam saúde, educação e assistência social.
8. Assim, ao prestar os subsídios, defendeu a revisão do entendimento adotado
no Parecer GM-27 e, sucessivamente, que: a) o artigo 26 da Lei nº 10.522/02 contém
norma de natureza financeira a respeito de transferência de recursos, na medida em que
estabelece duas hipóteses de suspensão à restrição (sanção) para o recebimento de
transferências voluntárias; b) a norma do art. 26 da Lei nº 10.522/02 perdeu o seu sentido
após a alteração normativa a partir da MP nº 1.863-52/99, a qual afastou a previsão
sancionatória do registro no Cadin, e diante da decisão do STF na ADI nº 1.454-4, na linha
de que "a criação de cadastro no âmbito da Administração Pública Federal e a simples
obrigatoriedade de sua prévia consulta por parte dos órgãos e entidades que a integram
não representam, por si só, impedimento à celebração dos atos previstos no art. 6º do ato
normativo
impugnado";
c) que
a
Constituição
Federal
de
1988 remeteu
à
lei
complementar a regulamentação a respeito da sistemática de transferência de recursos,
portanto, o artigo 26 da Lei nº 10.522, de 2002, ao invadir a esfera material de
competência da lei complementar, poderia ser considerado inconstitucional.
9. A unidade consultiva prosseguiu com os seguintes apontamentos: d) sob o
aspecto da repartição vertical de competências concorrentes, o legislador ordinário
federal, ao editar a Lei nº 10.522, de 2002, deveria respeitar os limites estabelecidos pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, com destaque para o caso concreto aqueles estabelecidos
no § 3º do art. 25; e) a Lei de Responsabilidade Fiscal, no § 2º do art. 1º expressamente
estabeleceu que as disposições da lei obrigam a União, entendendo-se que essa obrigação
se impõe, inclusive, ao legislador ordinário; f) as exceções são sempre interpretadas
restritivamente; g) alargar as exceções às referidas sanções institucionais e pessoais, sob
o fundamento de que "não se pode punir o cidadão", é preocupar-se apenas com o
imediato, em prejuízo de valores maiores como a ética, a responsabilidade fiscal, a
prestação de contas, a moralidade, o combate à corrupção, contribuindo, ao fim e ao
cabo, com a cultura da inadimplência, da impunidade e da ilegalidade cometida pelos
maus administradores, menosprezando a inteligência da LRF; e h) a não realização de
transferência voluntária de recursos não impede que os direitos sociais sejam efetivados.
O Estado continua obrigado a manter o bem estar social e a justiça social por meio das
transferências constitucionais e legais (obrigatórias), afora a própria garantia legal, nos
termos do § 3º do art. 25 da LRF, da transferência voluntária de recursos para a educação,
saúde e assistência social.
10. Por outro lado, a CO N J U R - M I N C, por intermédio dos PARECERES n.
00082/2018/CONJURMINC/CGU/AGU e n. 26/2018/CONJUR-MINC/CGU/AGU (Seqs. 12 e 14),
entendeu que as ações relacionadas aos direitos culturais devem ser consideradas como
"ações sociais", no que tange à aplicação do art. 26, da Lei nº 10.522/2002, mormente pelo
seu "indelével caráter de direito humano e fundamental", o que ensejaria a preservação do
entendimento consignado no Parecer GM-27. Concomitante a isto, salientou que não se
poderia interpretar atos infraconstitucionais de maneira a amesquinhar obrigações firmadas
pelo Brasil no plano externo e interno, tampouco conferir menor eficácia de medidas aptas a
valorizar a implementação de direitos humanos. Por fim, as ações relacionadas ao direito à
cultura (art. 215 da CF) integram a Ordem Social (Título VIII da CRFB), o que estaria em
harmonia com o art. 26 da Lei nº 10.522/2002. Ademais, a temática havia constado de sua
NOTA nº 228/2013/CONJUR-MinC/CGU/AGU, NUP: 00688.001623/2014-21, apenso, Seq. 1,
entre tantas outras.
11. 
A 
CONJUR 
que 
atua
junto 
ao 
Ministério 
do 
Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, no PARECER/Nº 0145 - 6.8/2012/CCV/CONJUR-MP/CGU/AGU
(NUP: 00688.001624/2014-76, apenso, Seq. 1) especificamente sobre ações na área de
habitação social, assentou que apesar de a expressão "ações sociais", prevista no art. 26
da Lei nº 10.522/02 alcançar a área de habitação social, as transferências voluntárias
destinadas à área de habitação social para Estados, Distrito Federal e Municípios devem
respeitar as demais normas previstas na legislação, inclusive as previstas na LRF (art. 25,
§
1º), ressalvada
a
existência
de norma
que
o
caracterize como
transferência
obrigatória.
12. À época e nos mesmos autos, a CO N J U R - M C I D, ao exarar o PARECER
CONJUR/MCIDADES/N° 192/2013, firmou o entendimento de que o PARECER n. AGU/LS-
03/2000 era vigente e válido, razão pela qual seria de observância obrigatória para toda a
Administração Pública Federal e, consequentemente, a expressão "ações sociais" prevista no
art. 26, da Lei nº 10.522/02, não alcançaria a área de habitação social, à luz da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Na NOTA n. 00193/2017/CONJUR-MCID/CGU/AGU houve reiteração
do entendimento.
13. Posteriormente, instada a se manifestar novamente, a CONJUR-MP reiterou
seu entendimento na NOTA n. 02168/2017/GCG/CGJOE/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP:
00688.001624/2014-76, apenso, Seq. 13).
14. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ao manifestar-se, enviou à
Consultoria-Geral da União o PARECER PGFN/CAF/Nº 1591/2017, que ratifica as premissas
aduzidas no PARECER PGFN/CAF/Nº 1767/2012, para expor seu entendimento na linha de
que os requisitos mínimos para as transferências voluntárias previstos no art. 25, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, não podem ser afastados a não ser por outra lei complementar.
Em outras palavras, o alcance semântico da expressão "ações sociais", constante do art.
26, da Lei nº 10.522/02, apenas pode ser determinado em observância à exceção prevista
pelo § 4 do referido art. 25 da LRF, ou seja, restrito às ações de educação, saúde e
assistência social.
15. A Secretaria-Geral de Contencioso,
com fulcro no PARECER n.
00082/2017/ASSSGCT/SGCT/AGU (seq. 19, NUP 00688.001624/2014-76), afirmou que não
é possível verificar a existência de precedentes no âmbito do Supremo Tribunal Federal
a respeito do alcance semântico das expressões "ações sociais" e "ações em faixa de
fronteira", de que trata o art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002.
16. A Procuradoria-Geral da União, através do Parecer n. 00340/2018/PGU/AGU
(seq. 21, NUP 00400.006989/2013-85), entende que o conceito e abrangência do termo
"ações sociais" deve ser extraído dos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217, da
Constituição Federal, ou seja, alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à
infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência
social, assistência social, educação, cultura e desporto.
17. Tal entendimento estaria na esteira das decisões colegiadas da Primeira e
Segunda Turmas do Superior Tribunal de Justiça.
18. Acrescenta também que o Superior Tribunal de Justiça já excluiu expressamente
do conceito de ações sociais o direito à infraestrutura urbana (tais como a pavimentação ou
cascalhamento de rua e drenagem de vias públicas), a instalação de placas de sinalização
turística, a construção de quadras poliesportivas e a aquisição de maquinário agrícola.
19. Por fim, a CONJUR atuante na atual Controladoria-Geral da União,
conforme as balizas do PARECER n. 00319/2017/CONJUR-CGU/CGU/AGU (seq. 21, NUP
00688.001624/2014-76), concluiu que deve ser dada interpretação no sentido de que
não sejam suspensas as transferências voluntárias decorrentes de convênios firmados
para fins de efetivação dos direitos sociais previstos no art. 6º, da CRFB (educação,
saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência social,
proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados - atualização do
Parecer Vinculante GM-27), podendo haver uma análise técnica do concedente quanto
ao efetivo
caráter social
do convênio
e a
sua vinculação
a tais
direitos
(Parecer/CONJUR/AC/MPO/nº 641,
de 25
de junho de
1996), além
da eventual
responsabilização do administrador público que deu causa à inadimplência (Art. 25, § 3º,
da LRF c/c PARECER n. 00181/2017/CONJUR-CGU/CGU/AGU).
20. Além disso, dispôs não ser possível admitir pela simples interpretação
literal de um dispositivo legal que a efetivação de valores constitucionais protegidos -
direitos sociais - sejam afastados em razão de previsão de leis infraconstitucionais.
Informa a tendência do STF no sentido de proteção dos direitos do cidadão (e.g.
princípio da vedação ao retrocesso), além de a suspensão de transferência atingir
indiretamente o ente federado, porém diretamente o cidadão.
21. Por fim, no que se refere a ações em faixa de fronteira, expôs que a
intenção do legislador foi no sentido de proteger ações pertinentes à defesa de área
"considerada fundamental para defesa do território nacional" (art. 20, §2º, da CRFB),
sendo que, acaso existente convênio com ente federado para ações sociais no sentido
proposto, estas também estariam ressalvadas da restrição. Recomendou, ao finalizar,
atuação junto ao STF, STJ e TCU para se buscar uma interpretação conforme e definitiva
quanto ao disposto no art. 26 da Lei nº 10.522/2002 c/c art. 25, § 3º, da LRF e art. 6º,
da CRFB.
22. Nesse contexto, percebe-se que esse tema assaz controverso há mais de dez
anos. É chegada a hora de dirimi-lo, nos termos dos argumentos a seguir alinhavados.
23. É o relatório. Passa-se aos fundamentos.
II - FUNDAMENTAÇÃO
24. Inicialmente, cumpre informar que a matéria é complexa e envolve
fundamentos constitucionais, infraconstitucionais e infralegais, assim como já ensejou
diversas manifestações de órgãos jurisdicionais e administrativos, construídas após
grandes discussões. É necessário ter em mente o arcabouço normativo que norteará a
apreciação da controvérsia jurídica, sem descuidar dos substanciosos e plausíveis
argumentos provenientes da doutrina e da jurisprudência.
25. Diante desse contexto, impende asseverar que na quadra atual toda e
qualquer análise jurídica deve ter como ponto de partida o tratamento normativo dado
pela Constituição Federal.
26. Assim sendo, mencione-se desde já que a República Federativa do Brasil,
Estado Democrático (e Social) de Direito, tem como fundamento a dignidade da pessoa
humana (art. 3°, III), que é vista como sobredireito pré-constitucional e pré-estatal, de
maneira que a Constituição Federal e o Estado só se legitimam ao respeitar e ofertar
dignidade (moral e material).
27. Com efeito, após a II Grande Guerra, percebeu-se a existência de valores
superiores à lei e que vigência pode inclusive não implicar validade. O "Giro Kantiano"
revelou que o indivíduo é um fim em si mesmo, tem dignidade e difere de coisa, tida
como mero meio para atingir um fim. Trata-se de um conjunto de valores incorporados
ao patrimônio da humanidade. Por consequência, o Direito não tem sido dissociado da
Ética e da Justiça.
28. Saliente-se, ainda, que a dignidade humana, núcleo axiológico da Constituição
em torno do qual gravitam os demais direitos fundamentais (inclusive os sociais), além de
valor moral passou a ter valor jurídico.
29. A doutrina tem afirmado, inobstante a diversidade de opiniões, que a
dignidade humana configura, ao mesmo tempo, um postulado normativo (princípio
instrumental que informa a interpretação das normas), princípio (que aponta um fim a
ser alcançado, normalmente associado ao mínimo existencial) e regra (na ideia de
Fórmula do Objeto, concepção de Kant).
30. O Ministro do Supremo Tribunal Federal, Luís Roberto Barroso, ao analisá-
la enquanto
princípio jurídico, bem explicita
as eficácias que
decorrem dessa
natureza:
A dignidade da pessoa humana é um valor moral que, absorvido pela
política, tornou-se um valor fundamental dos Estados democráticos em geral. Na
sequência histórica, tal valor foi progressivamente absorvido pelo Direito, até passar a
ser reconhecido como um princípio jurídico. De sua natureza de princípio jurídico
decorrem três tipos de eficácia, isto é, de efeitos capazes de influenciar decisivamente
a solução de casos concretos.  A eficácia direta significa a possibilidade de se extrair
uma regra do núcleo essencial do princípio, permitindo a sua aplicação mediante
subsunção. A eficácia interpretativa significa que as normas jurídicas devem ter o seu
sentido e alcance determinados da maneira que melhor realize a dignidade humana,
que servirá, ademais, como critério de ponderação na hipótese de colisão de normas.
Por fim, a eficácia negativa paralisa, em caráter geral ou particular, a incidência de
regra jurídica que seja incompatível - ou produza, no caso concreto, resultado
incompatível - com a dignidade humana.[1] (grifo nosso)
31. Desse modo, reafirme-se que com o fim da II Guerra Mundial ocorreu
paulatinamente a consagração expressa da dignidade humana nas Constituições, ao
mesmo tempo que impulsionou o fenômeno da rematerialização constitucional, leia-se,
passaram a ser mais prolixas e dirigentes no tratamento dos direitos e das diretrizes
político-sociais. Além disso, o reconhecimento da sua força normativa foi definitivo.
32. Como consequência direta desses acontecimentos, foram revisitadas as
teorias da norma, das fontes do direito e da interpretação. Para os fins aqui propostos,
importa mencionar que tanto os métodos de interpretação criados originariamente para
o direito privado por Savigny, quanto os constitucionais e os princípios interpretativos de
igual natureza, são úteis ao deslinde da questão.
33. Feitas essas digressões, é possível partir em busca de uma solução
constitucionalmente adequada ao presente caso. Com efeito, cumpre transcrever e ler
atentamente alguns dispositivos constitucionais importantes para a sua apreciação, in verbis:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito
à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral;
[...]
§ 1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm
aplicação imediata.
§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros
decorrentes
do regime
e
dos
princípios por
ela
adotados,
ou dos
tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
[...]
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho,
a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 64, de 2010)
[...]
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:
[...]
XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de
saúde, higiene e segurança;
[...]
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:

                            

Fechar