DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas
e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas
portadoras de deficiência; Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
[...]
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
[...]
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
[...]
XV - proteção à infância e à juventude;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-
á a estabelecer normas gerais.
[...]
Art. 30. Compete aos Municípios:
[...]
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;
[...]
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
[...]
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
[...]
b) direitos da pessoa humana;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino
e nas ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29,
de 2000)
[...]
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
[...]
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
[...]
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
[...]
XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da
atribuição normativa dos outros Poderes;
[...]
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
IV - os direitos e garantias individuais.
[...]
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao
Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria : (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
III - reservada a lei complementar;
[...]
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execução;
[...]
VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
[...]
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República
que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
[...]
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas
e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
[...]
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
[...]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
[...]
§ 9º Cabe à lei complementar:
[...]
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
[...]
Art. 195. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
[...]
§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema
único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida
de recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
[...]
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação.
[...]
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao
Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e
controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também,
por pessoa física ou jurídica de direito privado.
[...]
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
[...]
Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.
[...]
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao
adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação,
à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e
à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (Redação dada Pela
Emenda Constitucional nº 65, de 2010)
§ 1º O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da
criança, do adolescente e do jovem, admitida a participação de entidades não
governamentais, mediante políticas específicas e obedecendo aos seguintes preceitos:
(Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010) (grifo nosso)
34. Calha reconhecer a importância dos efeitos que estes preceitos constitucionais
são capazes de produzir no ordenamento jurídico, com todas as suas potencialidades, sob
pena de vilipêndio à força normativa e à concretização da Constituição.
35. Percebe-se, sob as lentes da Constituição, o tratamento dado à
dignidade e à vida humanas, sem as quais todo o ordenamento jurídico perde sentido
e essência. É consagrado o entendimento de que o direito à vida abarca o direito de
estar vivo e o direito à vida digna.
36. A Carta Magna foi pródiga ao tratar dos direitos individuais e sociais,
especialmente a saúde, educação, assistência social, integridade física e moral,
segurança, família, infância, adolescência, entre outros. A sua inobservância, não se
pode esquecer, pode inclusive ocasionar intervenções de um ente federativo em outro,
mediante o afastamento episódico da sua autonomia.
37. De modo mais específico, a interpretação dos preceitos supramencionados deve
ser informada pelo método hermenêutico-concretizador (Hesse) e pelos demais princípios
interpretativos constitucionais, especialmente, in casu, o da força normativa, máxima efetividade
dos direitos fundamentais, unidade e interpretação conforme a Constituição (com os
consectários da supremacia constitucional e presunção de constitucionalidade das leis).
38. Quando se busca propiciar a máxima efetividade do direito à saúde, por
exemplo, que é um princípio (não uma regra ou um postulado normativo), resulta que
a vida e a integridade física e psicológica estão sob o seu manto, protegidas e
entendidas, em última instância, como uma questão atinente à saúde.
39. Sempre imbuído pelo espírito da máxima efetividade, mencione-se que
situações de risco pessoal e social, eventualmente aptas a afetar testemunhas, vítimas,
pessoas defensoras dos direitos humanos, crianças e adolescentes podem reclamar
assistência social e até culminar na necessária proteção à sua saúde.
40. Por outro lado, ainda no plano constitucional, não se ignora que no bojo da Carta
Maior constam formalidades e matérias a serem observadas nas mais variadas situações. Desse
modo, na seara das normas gerais acerca de direito financeiro, especificamente finanças
públicas, fiscalização financeira e da gestão financeira (e patrimonial), reservou-se a edição de lei
complementar.
41. Nesse diapasão, acrescente-se, é prevista a possibilidade de decreto
regulador, privativo do Chefe do Poder Executivo, com o desiderato de atingir a melhor
aplicação e execução das leis provenientes do parlamento e, em determinadas
hipóteses,
de
forma
autônoma,
balizar a
organização
e
o
funcionamento
da
Administração Pública, ou extinguir funções e cargos vagos.
42. O constituinte, nesta quadra das constituições prolixas, chegou a
especificar no texto da Constituição que "a lei definirá critérios de transferências de
recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios,
observada a respectiva contrapartida" (art. 195, § 10, da CRFB).
43. Denota-se, por conseguinte, que a Lei Fundamental previu lei complementar
para versar normas gerais sobre finanças públicas, gestão financeira e patrimonial da
administração, mas também reservou lei ordinária para a especificação de critérios (o que
inclui exigências) a serem obedecidos previamente às transferências de recursos. Com
efeito, tracejou que deve ser observada a respectiva contrapartida (diferente de
contraprestação), o que evidencia tratar-se de convênios, não de contratos.
44. Portanto, os dispositivos que previram a edição de lei complementar
devem ser interpretados sistematicamente com os demais, notadamente os que
predeterminam expressamente a publicação de lei ordinária para assuntos específicos,
hipótese diferente das leis fruto da genuína competência legislativa baseada no
princípio geral da legalidade (Estado Democrático de Direito), que independem de
determinação expressa na Constituição.
45. Assim, incide aqui o princípio da unidade da Constituição, o mais importante
segundo o Tribunal Constitucional Federal da Alemanha. Ao expressar a relevância da
interpretação sistemática de todo o direito, já disse o ex-Ministro Eros Roberto Grau que:
"não se interpreta o direito em tiras, aos pedaços. A interpretação de
qualquer texto de direito impõe ao intérprete, sempre, em qualquer circunstância, o
caminhar pelo percurso que se projeta a partir dele - do texto - até a Constituição.
Um texto de direito isolado, destacado, desprendido do sistema jurídico, não
expressa significado algum"[2]. (grifo nosso)
46. Expostos esses argumentos iniciais, e levando em conta a controvérsia
exposta, cumpre assinalar que, no exercício daquelas competências e em obediência às
reservas feitas pela Constituição, foram editados diversos diplomas infraconstitucionais
e infralegais.
47. Partindo das origens, foi instituído, pelo Decreto n° 1.006/93, o Cadastro
Informativo dos créditos de órgãos ou entidades federais não quitados (CADIN). À
época, foi prevista textualmente a possibilidade de tratamento excepcional e
discricionário a ser conferido pelo Ministro supervisor do órgão ou entidade, caso
houvesse justificativa cabal referente ao não cumprimento da obrigação. Superada a
restrição, por óbvio, seria possível o desembolso dos recursos financeiros via
convênios, acordos ou ajustes.
48. Percebe-se que
se trata de um cadastro
informativo, com a
peculiaridade de atingir pretensões de outros sujeitos de direitos, cuja natureza é
federal e serve aos interesses desta esfera. De outra forma, o seu conteúdo é de
norma federal e específica, voltada para a União. Materializa um critério a ser
observado antes da transferência dos recursos.
49. Noutro giro, foi editada a Medida Provisória n° 1.110/95, que passou a
regular o CADIN e manteve a possibilidade de afastar, em caso de relevância e
urgência, a critério do Ministro da Fazenda e do Ministro de Estado cuja supervisão se
encontre o órgão ou entidade credora, as restrições provenientes do cadastro.
Ademais, entre outras hipóteses, as restrições não poderiam alcançar municípios
afetados por calamidade pública decretada pelo Governo Federal ou operações
atinentes a crédito educativo.
50. Ocorreram sucessivas reedições de medidas provisórias com a mesma
sistemática, quais sejam as de n° 1.142/95, 1.175/95, 1.209/95, 1.244/95, 1.281/96,
1.320/96, 1.360/96, 1.402/96, 1.442/96. Todavia, a MP n° 1.490/96 trouxe uma
inovação em seu art. 21, a suspensão das restrições registradas no CADIN e no SIAFI,
até 21 de agosto de 1996, para transferência de recursos federais a Estados, Distrito
Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais.
51. A partir de então este dispositivo foi repetido, mutatis mutandis, nas
medidas provisórias de n° 1.490-11/96 a 1.490-16/96, 1.542/96, 1.542-18/97, esta
renumerada sucessivamente até a 1.542- 28/97, momento em que ocorreu novo
acréscimo excepcional, desta vez para as ações em faixa de fronteira.
52. A redação que traz as ações sociais e as que ocorrem em faixa de
fronteira, como exceção ao regime das restrições para transferência de recursos
federais, persistiu com as medidas provisórias de n° 1.542-29/97, 1.621-30/97
renumerada até a 1.621-36/98, sucedida pelas de n° 1.699-37/98 a 1.699-42/98, 1.770-
43/98 a 1.770-49/99, 1.863-50/99 a 1.863-55/99.
53. Diga-se de passagem que a MP n° 1.863-52/99 suprimiu a competência
anterior para a edição de ato conjunto do Ministro da Fazenda e do Ministro de
Estado cuja supervisão se encontre o órgão ou entidade credora, sendo que aquela
possibilitava suspender impedimentos ocasionados pela inscrição.
54. Sobre a MP nº 1.442/96 e a 1.863-50/99, destacam-se os arts. 6º e 7º,
segundo os quais: