DOU 20/07/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

                            Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152022072000051
51
Nº 136, quarta-feira, 20 de julho de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
[...] are more concentrated in highly cyclical heavy-industry sectors than private
firms, so their profits are more driven by commodity-price swings. But a sector effect can't
explain all the gap: SOEs [State-Owned Enterprises] did not outperform in the commodity-
price upcycle, but have underperformed in the downcycle.
102. Na petição, houve ainda menção ao trecho do Relatório Final que cita
estudo OCDE:
[a]o comparar o desempenho de EEs e de EPs na siderurgia mundial, o mesmo
estudo conclui que: a) as EEs apresentam pior desempenho econômico e maior
endividamento do que as EPs; b) as EEs auferem menores lucros por unidade de
capacidade instalada do que as EPs; e c) as EEs estão investindo mais intensamente em
capacidade do que as EPs, enquanto nos últimos dois anos o número de fechamento de
EEs foi significativamente menor do que o das EP. Nesse sentido, são evidências
convergentes com aquelas apresentadas por Batson (2017) para a comparação de
desempenho entre EEs e EPs na China.
103. O Relatório Final registra, ainda, que há empresas siderúrgicas controladas
pelo governo central e outras controladas por governos provinciais e municipais, sendo
que as primeiras estão concentradas em produtos de maior valor agregado. Mesmo nas
empresas privadas, há participação relevante do governo. De acordo com o Relatório
Final, estudo de Price et alii (2010, p.8) observou que:
For example, the Shagang Group, the fifth largest steel producer in China,
claims to be the country's largest privately owned steel producer. However, Chinese
government ownership in the enterprise is significant. The firm was formed in 1975 as a
village enterprise, and changed its name to Jiangsu Shagang Group in 1995. The firm's
ownership status changed in 2001, during a period of asset-stripping management buyouts
in the Chinese steel industry. Approximately 17 percent of the firm was purchased by the
plant general manager and 25 percent of the firm was sold to the Jiangsu Province SASAC
[Supervision and Administration Commission of the State Council]. An additional 23
percent went to the company's labor union, which is controlled by the Chinese Communist
Party, and almost 35 percent went to the 'employees of Shagang.' (...) In short, even
China's largest 'privately' owned producer is substantially state-owned, and appears to
have received capital inflows from the state in the same year that its capacity
doubled.
104. Conforme documento "Shagang_Group" não obstante em seu sítio
eletrônico essa empresa afirme ser a maior empresa siderúrgica privada da China, a
indicação de posições e honras do presidente indicam de forma clara sua relação com o
governo chinês. Além disso, a própria empresa afirma:
In the future, Shagang Group will conscientiously implement the State policy
concerning the steel industry development. With the guideline of the Scientific Concept of
Development, Shagang would persistently follow the development strategy of "Doing the
Steel Industry Finer and Stronger, Doing the Modern Logistics Stronger and More
Excellent, Doing de Non- Steel Industry better and more sufficient". Shagang shall
continuously speed up it pace of the transformation and upgrading, and constantly
enhance its comprehensive competitiveness. Shagang Group will make new contributions
in order to forge a 'Hundred-year Old Factory', construct a harmonious Jiangsu and build
a powerful steel country.
105. Na sequência, o Relatório Final apresenta informações sobre outras
siderúrgicas da província de Jiangsu, afirmando que:
A província de Jiangsu, que produziu 104,3 Mt de aço bruto em 2017,
pretende fusionar mais de 50 companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo
uma considerada 'supergrande' (Jingsu Shagang) (...). Além disso, 33 companhias seriam
consolidadas (...). Como consequência, a participação das Top 4 na capacidade instalada
provincial superaria 80% e das Top 8 alcançaria 100% (KALLANISH STEEL, 29 de maio de
2018).
106. Outro aspecto relevante que demonstra que, no setor siderúrgico na
China, custos e preços não são formados com base em critérios estritamente empresariais,
sendo fortemente influenciados pela ação do governo, diz respeito aos investimentos
estrangeiros nesse setor. O Relatório Final indica dois casos em que o governo chinês
vetou a compra de ativos siderúrgicos por parte de siderúrgicas internacionais, ressaltando
que, embora haja empreendimentos nos quais siderúrgicas estrangeiras possuam
participação acionária, trata-se de finishing facilities. Assim, ainda que existam joint-
ventures envolvendo siderúrgicas estrangeiras, essas têm um papel muito reduzido na
indústria siderúrgica chinesa, não controlando nenhuma usina de grande porte.
107. Além disso, a formação de joint ventures com empresas estatais e não de
capital privado, nesse contexto, é bastante relevante, tendo em vista o elevado número
de empresas estatais no setor, e demonstra que o governo chinês continua a exercer
influência, mesmo nos poucos casos em que é admitido investimento estrangeiro. A
propósito, o Relatório Final afirmou que:
[...]
as restrições
explícitas e
implícitas
aos investimentos
estrangeiros
acabaram por limitar a participação de companhias internacionais na siderurgia chinesa.
Isto também distancia o setor de uma economia de mercado, pois é o regime de governo,
ao invés do mercado, que direciona o fluxo de capital produtivo na economia.
108. Ademais, para investimento, as siderúrgicas têm que possuir capacidade
instalada anual bastante elevada. Essa restrição foi imposta em 2005 e, em que pese em
2016 tenha sido anunciada uma certa flexibilização, o fato é que "o governo central
anunciou que passaria a permitir que siderúrgicas pudessem ser totalmente controladas
por empresas estrangeiras, mas ainda limitado a quatro zonas de livre comércio num
projeto piloto.
109. Outro tema relevante no contexto do setor siderúrgico chinês é a
concessão de subsídios, como consta no Relatório Final:
110. Price et al (2007) detalham os subsídios concedidos à indústria siderúrgica
chinesa em cinco tipos principais. Primeiro, a China injetou regularmente substanciais
subsídios em dinheiro nos produtores de aço, em troca de ações. O governo chinês
também tem empregado amplamente o uso de swaps de dívida por capital desde meados
da década de 1990. Segundo, o governo chinês concedeu empréstimos subsidiados aos
produtores de aço para executar as políticas de governo. As principais siderúrgicas
chinesas receberam entre 60% e quase 100% de seus empréstimos de bancos públicos.
Terceiro, o governo chinês forneceu contratos de arrendamento e depois transferiu os
direitos de uso da terra para as empresas por pouco ou nenhum custo. Quarto, o governo
chinês direcionou a consolidação da indústria siderúrgica no país ao permitir aquisições
por pouco ou nenhum custo. Quinto, a siderúrgica chinesa continuou a registrar cash
grants (concessões em dinheiro), inclusive para a construção de projetos siderúrgicos
específicos, em seus relatórios financeiros.
111. Na sequência, o Relatório Final apresenta informações acerca de várias
práticas de subsídios, tendo como fonte a US Steel Industry Coalition (2016):
State support used by the Chinese steel industry includes: cash grants; equity
infusions; government-mandated mergers and acquisitons; preferential loans and directed
credit; land use subsidies; subsidies for utilities, raw material price controls; tax policies
and benefits; currency policies; and tax enforcement of environmental regulation (¼). The
most common subsidies received by the Steel Producers have been a variety of cash
grants and capital infusions. Many have also benefited from tax payment subsidies and
preferential loans. We note that several of the Steel Producers have sizeable subsidiaries,
some of which have directly received subsidies. It is further noted that the amount of
subsidies has generally been increasing over time, with a lower amount received by the
Steel Producers in 2008 compared to 2014.
112. Em seguida, o Relatório Final, tendo como fonte a Comissão Europeia,
ressalta que o Plano de Ajuste e Melhoria da Indústria do Ferro e Aço (2016-2020), além
de orientar as instituições financeiras a apoiarem suas metas estratégicas, com relação ao
minério de ferro, reduz impostos e taxas incidentes nessa atividade, a qual conta com
significativa presença de empresas estatais, concluindo que, com base em diversas
medidas, os produtores de aço chineses conseguem significativas reduções do custo de
produção em rubricas relevantes - insumos, matérias-primas e utilidades. O relatório da
Comissão Europeia conclui, assim, que "tais medidas são de natureza estrutural e, por
isso, não se vislumbra sua eliminação".
Embora não seja possível determinar o valor exato dos subsídios obtidos pela
TPCO, tampouco sua classificação, a análise da Dagong Global Credit Rating é suficiente
para assegurar que houve recebimento de subsídios em todos os anos ao longo do
período 2011-2015. Além dos relatórios da Dagong, há outra fonte indireta com indicação
de recebimento de benefícios. Em estudo realizado pela indústria siderúrgica nos Estados
Unidos, há menção a vários recebimentos pela TPCO ao longo dos anos. Assim como
evidenciado pelos relatórios financeiros das outras empresas, o trabalho indica que a
TPCO também lançou subsídios em receitas operacionais, em conformidade com a
informação obtida por meio dos relatórios da Dagong e com o observado em empresas
estudadas
anteriormente.
Além
deles, 
ainda
foram
encontrados
empréstimos
preferenciais, crédito direto e isenção de impostos (US STEEL COALITION, 2016). Conclui-
se, assim, que a TPCO foi sistematicamente beneficiada com subsídios e políticas de
crédito preferenciais entre, pelo menos, 2008 e 2015, da mesma forma que as demais
siderúrgicas analisadas neste capítulo.
Essas
constantes intervenções,
desde o
planejamento
da forma
de
reestruturação da dívida até a intervenção direta no processo jurídico de liquidação,
distorcem estruturalmente a interação entre oferta e demanda no mercado de fatores
(no caso, de recursos financeiros). Vale enfatizar que essa distorção de mercado se
distancia da característica dos subsídios convencionais, claramente dispostos nos balanços
das empresas. O benefício às empresas e a influência do Estado são muito mais
subjetivos, opacos e diversificados. Seus efeitos distorcivos, porém, podem ser muito
maiores. Esse modus-operandi na relação Estado-empresas na China compromete a
precificação no mercado de fatores, pois impossibilita acessar o risco, rompe com a
distribuição normal de eventos aleatórios (risco de default), amarra os mecanismos legais
de liquidação de ativos e condiciona a tomada de decisão à dinâmica política.
Como resultado, o custo do capital não reproduz a real chance de calote das
operações e tende a ser reduzido em relação às taxas de captação em mercado livre,
para um suposto nível de risco.3
113. A intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico também pode ser
notada na própria condição do fator trabalho e na formação de preços dos salários,
conforme análise realizada no Relatório Final relativamente à Baosteel:
No website da Baosteel, em mandarim, existiria uma página que não existiria
na versão em inglês. No item "Sobre Nós", constaria um subitem "Sindicato Trabalhista
da Baosteel". Não é incomum encontrar sindicatos que organizam trabalhadores de uma
grande empresa. Contudo, é relativamente raro constatar a existência de sindicatos
organizados dentro da companhia, pelo menos em economias de mercado. Nesse caso
específico, fica ainda entendido que não apenas o sindicato está dentro da empresa,
como é organizado por ela. Além disso, afirma-se que a organização desse sindicato se
coloca sob a liderança do Comitê do Partido no âmbito da companhia. [...]
Pela descrição das atividades do sindicato, percebem-se duas características
relevantes à análise acerca do mercado de trabalho. Primeiro, há respaldo do PCC para
a manutenção do sindicato no âmbito da companhia, mostrando que o Estado corrobora
essa relação umbilical entre empresa e sindicato. Segundo, o sindicato se aproxima mais
de uma extensão do setor de recursos humanos do que uma entidade externa
independente e contraposta à companhia. Indo mais adiante, a atuação do sindicato no
âmbito da empresa não apenas "organiza" os funcionários como também implementa,
por meio dessa "organização", formas de reduzir custos e aumentar a produtividade,
valendo-se inclusive de competição entre filiais e funcionários.
Essa funcionalidade se destoa da atuação de sindicatos convencionais, cuja
função de defender os interesses dos empregados geralmente os coloca em posição
antagônica às empresas, na qual a otimização de um é custo para a outra. Essa relação
antagônica é invertida no caso da Baosteel, em que empresa e sindicato passam a ter
objetivos comuns. Tal condição rompe a dinâmica de formação de salários a partir de
livre negociação entre firmas e união trabalhista, supostamente uma atuação de forças
opostas passível de equilíbrio. Por fim, ainda que o sindicato servisse como meio de
discussão de benefícios trabalhistas (demandas advindas dos mecanismos de feedback),
os benefícios aconteceriam sempre no limiar em que o aumento de bem-estar social
(interesse político do Partido) encontra a
manutenção de custos (interesse da
companhia). Ou seja, o sindicado pode até conseguir implementar benefícios trabalhistas,
mas em última instância, as forças atuantes por meio da organização sindical são da
companhia e/ou do partido e não provenientes da força de trabalho.
114. Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor
siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O
Relatório Final apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de
produtos siderúrgicos (semi-acabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a
frio, e chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o
imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
115. Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor
agregado são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate
menor, prática claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês,
como destacado no Relatório Final:
Nesse sentido, essa política é uma medida cristalina para dissimular as
exportações de produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos
de alto valor agregado (IN DER HEIDEN & TAUBE, 2011).
Em resumo, não é um regime isonômico, representando forte intervenção
governamental, o que lhe afasta das condições típicas de uma economia de mercado.
116. Outra característica da interferência do governo chinês no setor
siderúrgico é a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacados
no estudo da Comissão Europeia citado no Relatório Final:
'Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and
tin; Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese,
molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten and zinc;
Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum,
tin, tungsten and zinc;
Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary
forms of stainless steel.'
Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram
sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No
entanto, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos
acaba distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente
manipulados para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância,
isso faz com que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos
artificiais
117. Ratificando as análises e conclusões expostas no Relatório Final, o
documento denominado "Comission Staff Working Document on Significant Distortions in
the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defense
Investigations", doravante denominado Documento de Trabalho Europeu, elaborado pela
Comissão Europeia, apresenta diversas informações sobre a economia chinesa e,
especificamente, sobre o setor siderúrgico, que, da mesma forma, demonstram que no
setor em questão, na China, preços e custos não são formados em condições de
economia de mercado.
118. Do Documento de Trabalho Europeu, destaca-se o resumo do capítulo
referente ao setor siderúrgico:
The steel industry is regarded as a key/pillar industry by the Chinese
government. This is confirmed in the numerous plans, directives and other documents
focused on steel, which are issued at national, regional and municipal level. The
government guides the development of the sector in accordance with a broad range of
policy tools and directives related, inter alia: to market composition and restructuring,
raw materials, investment, capacity elimination, product range, relocation, upgrading, etc.
Through these and other means, the government directs and controls virtually every
aspect in the development and functioning of the sector. [¼]
In the steel sector, the government seeks to promote the creation of
everlarger steel producers ('national champions'). This is achieved through policies
intended to shape the structure of the market, e.g. through mergers and regulation of
market access (see Section 8.2).

                            

Fechar