DOU 20/07/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 136, quarta-feira, 20 de julho de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
191. Como se pôde observar a partir das metas estabelecidas em cada um dos
Planos, estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A meta de
participação das dez maiores empresas estabelecida pelo PDISC (2005) previa aumento de
participação de 34,7% para 50% em 2010, e quase foi atingida (48,6%). Contudo, de
acordo com o 12º Plano Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015, mas
o que se confirmou foi um decréscimo significativo, fazendo com que a participação de
mercado das dez maiores empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em 2005
(34%). Este período, recorda-se, coincide com um aprofundamento da capacidade ociosa
mundial e com o ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial.
Adicionalmente, nota-se que um dos objetivos do 13º Plano Quinquenal é "promover a
fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo desempenho", evidenciando
o insucesso do Governo central em atingir os seus objetivos até então.
192. A Baosteel se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização da
fusão com outra empresa estatal ligada ao Governo central, a WISCO. Esta fusão era uma
meta já prevista no PARIS em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para efetivar-se,
foi finalmente levada a cabo no final de 2016. A fusão da Bengang Plates, com a Anshan,
por outro lado, não teve o mesmo final. A primeira, como visto, é uma estatal ligada ao
Governo de Liaoning, com fortes vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial,
enquanto a segunda é uma empresa estatal ligada ao Governo central. Apesar de também
estar prevista no PARIS, esta fusão não se concretizou por "divergências de interesse" e
"desgaste político". A TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a três
outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no PARIS. Contudo,
a fusão seria desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um conturbado
processo de reestruturação da dívida do Grupo.
193. A influência do Governo central, assim, depende de uma série de fatores,
mas a propriedade direta da empresa estatal parece uma das mais relevantes. Um
exemplo disso é o problema do excesso de capacidade instalada, a qual assumiu maior
importância com o PARIS em 2009, logo após a crise de 2008. Como já observado, apenas
em 2016 e em 2017 houve redução líquida da capacidade instalada na China. Ademais,
conforme Relatório intitulado "Desenvolvimentos Recentes na Capacidade de Produção de
Aço" da OCDE (2018), foi a BaoWu Steel a empresa que mais contribuiu sozinha para a
redução da capacidade instalada na China em 2016. Em 2017, como visto, o grau de
ocupação da capacidade instalada da Baosteel atingiu em torno de 93%. Já a Bengang
Plates, 
uma 
empresa 
estatal 
subnacional, 
apresentou 
grau 
de 
utilização 
de
aproximadamente 83% no mesmo período.
194. No caso das empresas privadas, os dados comprovam que a influência do
Governo (sem distinguir a jurisdição) é menor do que no caso das estatais, como era
esperado. As empresas privadas contribuíram menos para o excesso de capacidade, e mais
para a redução da capacidade, do que suas contrapartes estatais.
195. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo
menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016, mas, como
visto, 55% dos investimentos planejados ou em andamentos para aumento da capacidade
instalada eram de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas.
196. Recorda-se que, na China, as evidências apontam que as empresas
privadas apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e
endividamento mais baixo do que as empresas estatais.
197. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global
do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:
Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro
devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa.
Lucros tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus custos
fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições normais
de mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz com que
o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.
198. Contudo, capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de
ações de governo que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos.
Devido à importância e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias
nacionais, a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria
com o objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em
caso de redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na
produção de aço, com o objetivo de reduzir a dependência do produto estrangeiro.
199. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas
ligadas aos Governos locais (já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são
primeira e essencialmente sentidos localmente), tendem a apresentar perdas financeiras
mais persistentes do que as empresas privadas.
200. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas
chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas
contrapartes estatais.
201. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas
estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam
uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas
e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela
jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping
and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-
447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do
governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele como
benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-
country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering
the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is,
therefore, price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country
private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There
may be cases, however, where the government's role as a provider of goods is so
predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight.
We emphasize, however, that price distortion must be established on a case-by-case basis
and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government
is the predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider evidence relating to
factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted
Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices
as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the
government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly
interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-
country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as
benchmarks is one that must be determined on a case-by-case basis, having considered
evidence relating to other factors, even in situations where the government is the
predominant supplier in the market.
202. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do
Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem
ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de
subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também
reflete a preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na
economia.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo
SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do
referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se
houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para
identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta
a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem
ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias,
sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses
termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições
prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
203. Além disso, vale mencionar, como foi explicado no item anterior, Comitês
do PCC devem ser formados no âmbito das empresas, que devem fornecer as condições
necessárias para as suas atividades. Suas competências permitem concluir que o Partido
pode influenciar significativamente as decisões das empresas, preocupação que é
compartilhada principalmente por investidores estrangeiros. Conforme já citada matéria do
South China Morning Post, Comitês do Partido Comunista foram criados em 91% das
empresas listadas na China e 68% das não listadas até o final de 2016.
204. No caso concreto, recorda-se que a maior empresa privada de aço da
China, a Shagang, possui Comitês do Partido na sua estrutura e recebeu subsídios desde
pelo menos 2010. Ademais, foi beneficiada por uma forte atuação do Governo da Província
no processo de restruturação da DongBei, uma empresa estatal estratégica que atua em
um segmento de aço destinado à indústria naval, aeroespacial e militar. Trata-se de um
caso peculiar, em que foi permitido a uma empresa privada ser a maior acionista de uma
empresa estatal estratégica, ao mesmo tempo em que credores da empresa alegadamente
tiveram os seus direitos desrespeitados.
205. Convém lembrar que a Província de Jiangsu pretendia fundir mais de 50
companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo que a Shagang seria a única
considerada "supergrande". Ainda, chama a atenção o ostensivo evento de divulgação do
19º Congresso do Partido ocorrido na empresa. Todos estes elementos levam à conclusão
de que a presença massiva do Estado no setor siderúrgico gera fortes incentivos para que
as empresas privadas se alinhem aos objetivos do Partido, seja como pura sobrevivência,
seja como uma forma de expansão corporativa.
206. Dessa forma, foi possível concluir que influência do Governo chinês como
um todo sobre o setor siderúrgico é muito significativa. Contudo, contrariamente ao que
a leitura e a sequência de elaboração dos Planos parecem indicar, não se pode afirmar
simplesmente que o Governo central dita os rumos do setor a partir destes instrumentos.
Na verdade, os fatos narrados no primeiro item deste posicionamento são mais bem
explicados pela atuação das empresas estatais subnacionais, cujos Governos possuem
preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente no
cenário pós crise. Estas empresas constituem a maior parte das estatais do país, tendem
a apresentar menor escala e pior desempenho financeiro, mas não têm respondido
significativamente às diretrizes do Governo referentes a fusões, falência e redução da
capacidade. Quanto às empresas privadas, é possível afirmar que a influência é menor,
mas ainda assim muito significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior
empresa privada de aço da China.
5.1.2.5. Das práticas distorcivas do mercado
207. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não
é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles
subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas
compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições
de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente
prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas
compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países
individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do
Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
208. Contudo, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras
formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições
de economia de mercado em determinado segmento.
209. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de subsidização do
setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro das
empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as mais
variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a concessão de
subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de medidas
compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base em dado extraído do
Integrated
Trade 
Intelligence
Portal
(I-TIP)
da 
OMC
(http://i-
tip.wto.org/goods/Forms/TableView.aspx) referente aos códigos SH 72 e 73, foram
iniciadas 74 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço até 2020 e
todas elas foram iniciadas depois de 2007.
210. A este respeito, vale recordar que na investigação de subsídio acionável
nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou não ligado,
de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não enrolados) de
espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer espessura, originários
da República Popular da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática
(processo). O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o auge da
participação chinesa na produção mundial de aço.
211. Naquela oportunidade, o então DECOM concluiu que, dos 25 programas
de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às
empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do
seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4)
Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax";
(5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de
Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo
Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia
elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de
Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior;
e (11) Fundo para Controle da Produtividade.
212. 
Duas 
empresas 
chinesas 
responderam 
ao 
questionário 
do
produtor/exportador, a Bengang Plates e a Baosteel, ambas objeto de análise do estudo
trazido aos autos pela peticionária. Foram apurados um montante de subsídios total de
US$ 250,42/t para a Bengang Plates e de US$ 221,94/t para a Baosteel, o que representou
na época 57,38% e 37,85% do preço FOB/t exportado para o Brasil. Para as demais
empresas não cooperantes, calculou-se montante de subsídio equivalente a US$
450,67/t.
213. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível
de subsidização do setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude que acabam
por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse
segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas de
subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais
e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos,
mais especificamente).
214. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação
de subsídios conduzida pelo então DECOM, restou demonstrado como estão estabelecidos
os direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já
referido:
"599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o disposto
no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de modo geral,
os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo central e os
terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos governos
provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida pelo
"Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de subsídios
concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the
PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being
between land owned by the local government or 'collective' at the township or village
level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or
'owned by the whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de
consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos
direitos de uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land
use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only
provided for special purposes, including military use and key projects in the areas of
energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain
period of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually. The
contract terms and related title documents also stipulate the designated land use, for
example, residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on the
designated purpose of the use of the land".

                            

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