DOU 07/10/2022 - Diário Oficial da União - Brasil 4

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Nº 192-A, sexta-feira, 7 de outubro de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1 - Edição Extra
14. Conquanto os dispositivos citados da Lei Orgânica da Advocacia-Geral da
União já sejam suficientes para demonstrar a competência exclusiva conferida ao
Advogado-Geral da União na definição da estrutura e do funcionamento dos órgãos da
Instituição, verifica-se
que o
legislador infraconstitucional -
ainda em
vista da
proeminente função e necessária autonomia estabelecidas constitucionalmente à AGU -
, expressamente enfatizou essa competência ao outorgar ao Advogado-Geral da União
especial poder normativo, ou seja, o dever-poder de editar e praticar atos normativos
inerentes a suas funções. Confira-se, a propósito, o art. 4º da Lei Complementar nº
73/1993:
Art. 4º - São atribuições do Advogado-Geral da União:
[...]
XVIII - editar e praticar os atos normativos ou não, inerentes a suas atribuições;
(destacou-se)
15. Diante desse contexto normativo, depreende-se que a AGU, para o
cumprimento de sua relevante missão institucional, possui competência constitucional e
legalmente 
reservada 
para 
estabelecer 
normas 
quanto 
à 
sua 
organização 
e
funcionamento, inclusive as relacionadas às atividades funcionais de seus membros e
órgãos vinculados.
II.2 - Do Objeto da Consulta
A - Conflito de Interesses - Lei nº 12.813/2013
16. As situações que configuram conflito de interesses foram estabelecidas
pela Lei nº 12.813/2013 que, em seu art. 8º, atribuiu competência à Comissão de Ética
Pública e à Controladoria-Geral da União para estabelecer normas, procedimentos e
mecanismos que objetivem prevenir ou impedir eventual conflito de interesses.
17. Observa-se que o art. 8º possui disposição de alcance genérico, fazendo
subentender que tais competências se estenderiam a todos os órgãos da Administração
Pública federal, inclusive à Advocacia-Geral da União - AGU.
18. No entanto, essa leitura deve ser feita de forma ponderada e sistemática,
pois sucede que o referido dispositivo somente pode (e assim deve ser) interpretado em
conjunto com a Lei Complementar nº 73/1993, a qual, como já visto acima, constitui
norma que define competências exclusivas à AGU, inclusive retirando o seu fundamento
de validade na própria Constituição Federal (Art. 131).
19. Tanto é assim que, em razão do poder normativo do Advogado-Geral da
União para regular a competência, a estrutura e o funcionamento da AGU, foi editada
a Portaria AGU nº 222/2014, que aprovou o Regimento Interno da Comissão de Ética da
Advocacia-Geral da União e de seus órgãos vinculados, atribuindo-lhe o desempenho de
diversas atividades relacionadas ao tema "conflitos de interesses", a saber:
Art. 1º Compete à CEAGU:
I - atuar como instância consultiva dos agentes públicos da Advocacia-Geral
da União (AGU) e seus órgãos vinculados;
II - aplicar o Código de Ética da Advocacia-Geral da União e seus órgãos
vinculados;
III - apurar, de ofício ou mediante provocação, fato ou conduta em
desacordo
com
as normas
éticas
e
as
circunstâncias
relativas ao
conflito
de
interesse;
[...]
VIII - receber denúncias e representações contra os agentes públicos da
AGU e seus órgãos vinculados por suposto descumprimento às normas éticas e sobre
deflagração de conflito de interesse, procedendo à apuração;
[...]
XV - arquivar os processos quando não estiver comprovado o desvio ético
ou o conflito de interesse;
[...]
XVIII - dirimir dúvidas a respeito da interpretação das normas de conduta
ética e de conflito de interesse, deliberando sobre as situações omissas nas normas;
[...]
XXV - orientar e aconselhar sobre a ética profissional dos membros e
servidores, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe
conhecer concretamente de imputação ou de procedimento suscetível de censura;
[...]
XXVII - esclarecer e julgar comportamentos com indícios de desvios éticos;
(destacou-se)
20. Assim, diante dessa configuração normativa, a única interpretação
compreensível é a que reconhece ao Advogado-Geral da União o poder exclusivo para
organizar a Instituição, bem como para normatizar a atuação de seus membros e de
órgãos vinculados, conforme definido pela Lei Complementar nº 73/1993 (art. 4º, I, XIII
e XVIII), o que significa afirmar que, por decorrência lógico-jurídica, esse poder se
estende à apuração e elaboração de normas relacionadas a conflito de interesses.
B - Da agenda de compromissos - Decreto nº 10.889/2021
21. O Decreto nº 10.889, de 9 de dezembro de 2021, que regulamentou o inciso
VI do caput do art. 5º e o art. 11 da Lei nº 12.813/2013, fixou regras para recebimento de
presentes e hospitalidades, bem como estabeleceu a necessidade de agentes públicos
divulgarem, na internet, suas agendas de compromissos públicos e audiências.
22. Nos termos do art. 8º do mencionado Decreto, o sistema da agendas,
denominado e-Agendas, será disponibilizado, gerenciado e mantido pela Controladoria-
Geral da União.
23. O Decreto define ainda, nos art. 21 e 22, a competência da Controladoria-
Geral da União e da Comissão de Ética Pública para editar atos normativos complementares
à sua execução, monitorar a sua aplicação, e fiscalizar o cumprimento da divulgação de
agenda de compromissos públicos.
24. Nos termos do art. 5º, I, do Decreto nº 10.889/2021, o compromisso
público é definido como atividade da qual o agente público participe em razão do
cargo, da função ou do emprego que ocupe, abrangidos evento, reunião, audiência,
audiência pública e despacho interno.
25. Como se pode constatar da leitura do dispositivo, esses compromissos
correspondem a eventos associados ao exercício do cargo ou da função, o que em
última análise significa dizer que a fiscalização da agenda pública representa, em
essência, a fiscalização das atividades funcionais do agente público, com possível
aplicação de sanção disciplinar por sua inobservância.
26. A AGU, por ser Instituição que desempenha funções essenciais à Justiça - e
portanto com tratamento constitucional diferenciado - possui órgão de corregedoria próprio,
isto é, sua Corregedoria-Geral, com atribuições de monitorar, fiscalizar e sancionar seus
membros. Confira-se o art. 5º da LC 73/93 (Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União):
TÍTULO II
DOS ÓRGÃOS DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Capítulo II
Da Corregedoria-Geral da Advocacia da União
Art. 5º
- A Corregedoria-Geral da
Advocacia da União
tem como
atribuições:
I - fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da União;
II - promover correição nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União,
visando à verificação da regularidade e eficácia dos serviços, e à proposição de medidas,
bem como à sugestão de providências necessárias ao seu aprimoramento;
III - apreciar as representações relativas à atuação dos Membros da
Advocacia-Geral da União;
IV - coordenar o estágio confirmatório dos integrantes das Carreiras da
Advocacia-Geral da União;
V - emitir parecer sobre o desempenho dos integrantes das Carreiras da Advocacia-
Geral da União submetidos ao estágio confirmatório, opinando, fundamentadamente, por sua
confirmação no cargo ou exoneração;
VI - instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e
processos administrativos contra os Membros da Advocacia-Geral da União.
27. Ademais, o art. 38, §3º, da Lei nº 13.327/2016 deixa claro que compete
exclusivamente aos órgãos correicionais ou disciplinares da carreira a apuração de falta
disciplinar dos ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda
Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do Brasil e dos quadros
suplementares em extinção. Confira-se:
Art. 38. [...]
§ 3º A apuração de falta disciplinar dos ocupantes dos cargos de que trata
este Capítulo compete
exclusivamente aos respectivos órgãos
correicionais ou
disciplinares.
28. Assim, restando evidente que as atividades correicionais e disciplinares
de seus membros são de exclusiva competência da AGU, decorre que todos os sistemas
que envolvem de alguma forma a regulação dessas atividades devem igualmente estar
sob a sua restrita esfera de atuação.
29. Destarte, por desempenhar função essencial à Justiça e submeter-se a
regime diferenciado, cabe exclusivamente à Advocacia-Geral da União estabelecer, no
âmbito de seus órgãos integrantes e vinculados, normas relativas a compromissos
públicos; disciplinar os respectivos procedimentos relacionados à divulgação da agenda;
dispor sobre regras de recebimento de presentes e hospitalidades; monitorar e fiscalizar
a divulgação da agenda por parte de seus agentes públicos; e a gestão e gerenciamento
de sistema de informação relacionado à atuação ou à atividade funcional de seus
integrantes.
C - Sistema de Integridade - Decreto nº 10.756/ 2021
30. Nos termos do art. 1º do Decreto nº 10.756, de 27 de julho de 2021, foi
instituído o "Sistema de Integridade do Poder Executivo Federal - SIPEF, no âmbito dos
órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional."
31. Para fins do disposto neste Decreto, o art. 2º, inciso I, define "programa
de integridade" como o "conjunto estruturado de medidas institucionais para prevenção,
detecção, punição e remediação de práticas de corrupção e fraude, de irregularidades
e de outros desvios éticos e de conduta".
32. O art. 4º, inciso II, do Decreto nº 10.756/2021, por sua vez, estabeleceu
que são
unidades setoriais
do SIPEF
as unidades
nos órgãos
e nas
entidades
responsáveis pela gestão da integridade, nos termos do disposto no inciso II do caput
do art. 19 do Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017.
33. Já o art. 4º, §1º, previu que "as atividades das unidades setoriais do
Sipef ficarão sujeitas à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central,
sem prejuízo da subordinação administrativa regular ao órgão ou à entidade da
administração pública federal a que pertençam."
34. O art. 4º, inciso I, também atribui à Secretaria de Transparência e
Prevenção da Corrupção da Controladoria-Geral da União o papel de Órgão Central do
SIPEF, fixando-lhe o art. 5º, entre outras, as seguintes competências:
a) "estabelecer
as normas e os
procedimentos para o
exercício das
competências das unidades integrantes do Sipef e as atribuições dos dirigentes para a
gestão dos programas de integridade" (inciso I);
b) "orientar as atividades relativas à gestão dos riscos para a integridade" (inciso II);
c) "exercer a supervisão técnica das atividades relacionadas aos programas
de integridade geridos pelas unidades setoriais" (inciso III);
d) "coordenar as atividades que exijam ações conjuntas das unidades
integrantes do Sipef" (inciso IV); e
e) "monitorar e avaliar a atuação das unidades setoriais" (inciso V);
35. Vistas e analisadas as normas que no âmbito do SIPEF objetivam a
promoção da integridade no âmbito da Administração Pública Federal, é necessário
agora examinar a sua aplicação à luz das competências da AGU.
36. A LC nº 73/1993, mais uma vez, confere ao Advogado-Geral da União as
atribuições de "dirigir a Advocacia-Geral da União, superintender e coordenar suas atividades
e orientar-lhe a atuação" (art. 4°, I), "exercer a orientação normativa e supervisão técnica" dos
órgãos vinculados (art. 4º, XIII), "editar e praticar os atos normativos ou não, inerentes a suas
atribuições" (art. 4º, XVIII), e disciplinar os procedimentos administrativos concernentes aos
trabalhos jurídicos da Advocacia-Geral da União (art. 45, §3º).
37. A Lei nº 9.704/1998 igualmente reforça que "Os órgãos jurídicos das
autarquias federais e das fundações instituídas e mantidas pela União estão sujeitos à
orientação normativa e à supervisão técnica do Advogado-Geral da União" (art. 1º), a
quem cabe expedir "as normas necessárias à aplicação do disposto nesta Lei" (art.
5º);
38. Em observância aos ditames da LC nº 73/1993, o Decreto nº 11.174/2022
estabeleceu em seu art. 11, XIX, a competência da Corregedoria-Geral da Advocacia da
União para "atuar como órgão responsável pela gestão da integridade no âmbito da
Advocacia-Geral da União".
39. No que se refere à gestão da integridade, há que se considerar que a
AGU também é constituída por órgãos jurídicos vinculados, cuja atuação deve estar
igualmente abrangida pelo programa de integridade da Instituição. Tal peculiaridade
exige disciplina própria não apenas para a normatização, organização e funcionamento
da gestão da integridade, mas também para a orientação quanto às atividades de
gestão de riscos para a integridade peculiares à advocacia pública. Da mesma forma, a
harmonização de planos de integridade dos órgãos jurídicos que também possuam
vinculação a Ministérios ou Entidades demandam, igualmente, coordenação e supervisão
diferenciada, no intuito de garantir a eficiência de seu resultado.
40. Considerando a singularidade e complexidade de funcionamento das
estruturas da Advocacia-Geral da União, e a necessidade de coordenação da atuação de suas
várias instâncias, o Comitê de Governança da Advocacia-Geral da União houve por bem criar
um Núcleo de Governança da Integridade Pública, o qual teve suas competências
reformuladas por meio da Resolução nº 02, de 28 de junho de 2022, a qual estabelece que:
Art. 15. Compete ao NG-Integridade:
I - fomentar a política de gestão da integridade no âmbito da Advocacia-
Geral da União;
II - contribuir para garantir a coerência estratégica dos programas, projetos
e ações relacionadas à integridade;
III - incentivar e promover iniciativas que busquem garantir o alcance dos
resultados do programa e do plano de integridade;
IV - propor soluções para a melhoria do desempenho institucional na gestão
de riscos para a integridade;
V - atuar como elo entre a Corregedoria-Geral da Advocacia da União e a
estrutura de governança da Advocacia-Geral da União, para a implementação da
estratégia de integridade;
VI - apoiar a estruturação, o monitoramento e a avaliação do programa de
integridade e a implementação das medidas estabelecidas no respectivo plano;
VII - articular-se com a Corregedoria-Geral da Advocacia da União para o
fornecimento de informações necessárias à execução das medidas e ao monitoramento
do respectivo programa e plano de integridade; e
VIII - apoiar a Corregedoria-Geral da Advocacia da União no levantamento de
riscos para a integridade, considerados como vulnerabilidades que podem favorecer ou
facilitar a ocorrência de práticas de corrupção, fraudes, irregularidades, desvios éticos e
de conduta ou comprometer os objetivos da AGU e sugerir medidas de tratamento.
41. A disciplina do referido Núcleo ilustra a necessidade de preservar-se a
disciplina da Advocacia-Geral da União, na sua organização e funcionamento.
42. Em sentido convergente, as ações de capacitação e comunicação
demandam planejamento específico, haja vista que os membros das carreiras jurídicas
se submetem a regime jurídico diferenciado.
43. Destarte, assim como demonstrado em relação aos temas conflito de
interesses e agenda de compromissos públicos, a norma constante do §1º do art. 4º do
Decreto nº 10.756/2021, relativa à orientação normativa e à supervisão técnica pelo
órgão central do Sistema no tocante à integridade, encontra naturais limitações
decorrentes das previsões normativas especializadas atinentes à Advocacia-Geral da
União, em especial àquelas previstas no art. 131 da CF e dispositivos da Lei
Complementar nº 73/1993, e normas decorrentes.
44. Portanto, no âmbito da AGU, incumbe exclusivamente a ela estabelecer
normas e procedimentos relacionados às competências da unidade responsável pela
gestão da integridade; orientar as atividades relativas à gestão dos riscos para a
integridade; exercer a supervisão técnica das atividades relacionadas aos programas de
integridade;
e definir
a estratégia
de
integridade e
respectivas iniciativas de
desenvolvimento.

                            

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