DOU 24/10/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 202, segunda-feira, 24 de outubro de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
Em seguida, a peticionária arguiu que não se deveriam excluir as exportações
estadunidenses para o Canadá e para o México para fins de análise dos volumes
exportados pelo país. Recordou o exercício em sede de nota técnica de retirar da análise
as exportações de resina PP dos EUA para seus parceiros do USMCA, tendo argumentado
que tal exercício não seria "válido ou justificável".
Para a Braskem, ao se desconsiderarem essas exportações na análise de
potencial exportador, pressupõe-se que a dinâmica das exportações seria estática e que
não haveria possibilidade de alteração das condições de mercado que levassem os EUA a
exportar volumes menores para o Canadá e o México. Destacou, nesse sentido, análise da
autoridade investigadora que identificou a existência de fatores, como a autossuficiência
da China e a taxa implementada pela União Europeia sobre produtos plásticos, que
poderia afetar a dinâmica de mercado de PP.
A peticionária ressaltou ainda a adição de capacidade produtiva do Canadá a
partir de 2022, tendo transcrito trechos da Nota Técnica em que a autoridade concluiu
que esse fator muito provavelmente impactaria a evolução das exportações de resina PP
dos EUA. Tal fator demonstraria que o mercado de resina PP não é estático e que
alterações no mercado canadense teriam potencial de gerar impactos nas exportações dos
EUA .
Nesse contexto, a Braskem argumentou que seria contraditório considerar que
alterações no mercado canadense poderiam afetar o mercado estadunidense e, por outro
lado, excluir as exportações dos EUA para o Canadá e o México na análise do desempenho
exportador. Reiterou que não existiria respaldo legal ou prático para desconsiderar da
análise de potencial exportador as exportações para países não sujeitos a direito
antidumping.
Como exemplo de caso em que se observou integração forte entre mercados,
a Braskem citou o caso de vidros planos originários do México e da China, em que a
autoridade observou as variações de demanda no mercado dos EUA quando analisava o
potencial exportador do México. Naquele caso, como os EUA eram o principal destino das
exportações do México, entendeu-se que as variações na demanda estadunidense
influenciariam as exportações do México para demais destinos.
Diante disso, a peticionária arguiu que, se, no presente caso, a autoridade
desconsiderar as exportações para o Canadá e México, estaria assumindo que a demanda
nesses países é constante e teria que desconsiderar qualquer alteração de capacidade,
consumo ou produção que pudesse afetar as importações dos EUA por esses países, o que
não seria verdadeiro. Para a Braskem, seria também supor que o Canadá e o México
estariam obrigados a comprar resina PP exclusivamente dos EUA e que a dinâmica
comercial desses países não poderia ser afetada por outros fatores, como eventuais novos
acordos comerciais.
Assim, segundo a Braskem, a mencionada exclusão limitaria e possivelmente
distorceria a análise da autoridade, não possuiria fundamento legal e seria contrária à
prática da SDCOM. De qualquer forma, ainda que excluídas as referidas exportações, os
EUA continuariam a ter potencial exportador significativo quando comparado ao mercado
brasileiro.
Recordou que, na investigação original, as importações realizadas pelo Brasil de
PP originário dos EUA representavam 4% do mercado brasileiro e que, no período
analisado na presente revisão, esse volume representou entre 20% e 35% do mercado
brasileiro. Ou seja, ainda que excluídas as exportações para o Canadá e para o México, o
volume de resina PP exportado pelos EUA ainda representaria 4 vezes mais do que o
volume que a autoridade investigadora entendeu ser capaz de causar dano à indústria
doméstica.
Diante do exposto, a peticionária solicitou que o exercício fosse desconsiderado
para fins de análise do desempenho exportador dos EUA, tendo ressalvado que, se
considerado, ainda existiria potencial exportador por parte dos EUA.
Em seguida, a peticionária reiterou
que, considerando a previsão das
exportações de 2021 a 2024, haveria tendência de aumento das exportações dos EUA no
período pós-pandemia. Por outro lado, arguiu que deveriam ser analisados outros fatores
além das exportações, tais como produção, utilização da capacidade instalada, custos,
volume de vendas, preços e lucros. Nesse sentido, reiterou elementos disponíveis nos
autos que permitiriam a conclusão de que as exportações dos EUA apontam para um alto
potencial exportador.
Com relação à produção, os dados de 2016 a 2020 demonstrariam aumento do
nível de produção nos EUA, com aumento de 11% quando consideradas as projeções de
2021 a 2026. Haveria ainda excedente de produção e projeção de aumento desse
excedente (17,6% entre 2021 e 2016). No que diz respeito à utilização da capacidade
instalada, a Braskem ressaltou a redução no grau de utilização entre 2016 e 2020 e a
projeção de aumento da capacidade na ordem de 7,8% até 2026.
Sobre o volume de vendas, ressaltou a queda na demanda interna dos EUA na
ordem de 2,1% em 2020, o que teria pressionado os produtores a exportarem mais nesse
período, bem como projeção de aumento na demanda na ordem de 9,9% entre 2021 e
2026.
Assim, arguiu que a tendencia de aumento das exportações e o aumento da
produção acompanhado de crescimento da capacidade instalada levaria à conclusão de
que há alto potencial exportador dos EUA.
5.3.5 Dos comentários da SDCOM acerca das manifestações
No que diz respeito à declaração das Associações feita em 3 de maio de 2022,
cabe ressaltar que, mesmo não havendo relação imediata entre existência de capacidade
produtiva
ociosa e
aumento
das exportações
ou
existência
de exportações
e
direcionamento do volume exportado a um mercado específico, esses fatores devem ser
considerados conjuntamente no dimensionamento do potencial exportador da origem
investigada e da probabilidade de retomada das exportações para o Brasil em volumes
significativos na hipótese de extinção do direito antidumping .
A capacidade produtiva ociosa serve de parâmetro para estimativas de volume
excedente
à
demanda interna
que
uma
origem
investigada poderia
produzir
e,
possivelmente, refletir-se em aumento de suas exportações. Já a análise do desempenho
exportador pretende avaliar o volume e o comportamento das exportações, para verificar
a probabilidade de direcionamento desse contingente, ainda que parcialmente, para o
mercado brasileiro.
Para fundamentar a alegação, as Associações se referiram genericamente a
dados históricos da SDCOM e dados disponíveis publicamente, porém sem indicar de
forma precisa a quais informações faz alusão.
No que se refere à proposta de metodologia das Associações para estimar o
volume provável de exportações dos EUA para o Brasil, cabe ressaltar que, na ausência do
direito, não necessariamente as exportações para o Brasil se manterão no percentual de
participação nas exportações totais dos EUA observado em 2009. Entretanto, sabe-se que
as importações de resina PP originárias dos EUA, quando causaram dano à indústria
doméstica, equivaleram a 4,0% do mercado brasileiro. Insta mencionar que os EUA seriam
capazes de alcançar participação equivalente àquela apurada à época da investigação
original, em relação ao mercado brasileiro atual, considerando-se os dados de ociosidade
e de volume de exportações dos EUA constantes dos autos do processo
Cabe contextualizar a citação da ICIS-LOR que, na opinião das Associações,
indicaria baixa probabilidade de exportações significativas dos EUA para a América Latina
e para o Brasil. A citação foi retirada da parte do relatório com informações sobre o
comércio de resina PP em várias regiões e países do mundo. Assim, o termo "small
volumes", em referência às importações da América Latina de resina PP originária dos EUA
e da Ásia, deve ser entendido em relação ao volume de resina PP comercializado no
mercado internacional, não relativamente ao total exportado pelos EUA.
Tanto a Braskem quanto as Associações apresentaram argumentos baseados
em análise
prospectiva, considerando períodos fora
do intervalo de
análise de
retomada/continuação do dano. A esse respeito, cabe pontuar que a análise de potencial
exportador deve ser principalmente pautada por dados efetivos compreendidos dentro do
período de continuação/retomada de dano, com ênfase no período de análise de
continuação/retomada do dumping, qual seja, P5. No entanto, projeções, quando oriundas
de fontes fidedignas para o setor, podem ser utilizadas no sentido de se confirmar ou
afastar as conclusões obtidas a partir das tendências observadas ao longo do período de
análise de continuação/retomada do dano.
O Artigo 11.3 do Acordo Antidumping não estabelece metodologia específica
para as autoridades investigadoras aplicarem em suas determinações de probabilidade em
revisões de final de período, conforme entendimento solidificado em decisão do Órgão de
Solução de Controvérsias (OSC), a seguir transcrita:
"Similarly, we observe that Article 11.3 is silent as to how an authority should
or must establish that dumping is likely to continue or recur in a sunset review. That
provision itself prescribes no parameters as to any methodological requirements that must
be fulfilled
by a Members investigating
authority in making such
a likelihood
determination."
Cumpre citar que o OSC construiu entendimento de que as autoridades
investigadoras devem fazer determinações prospectivas com base em evidências positivas
relacionadas ao passado. Ademais, as determinações de probabilidade futura devem
inevitavelmente recair sob fundamentação factual relacionada ao passado e ao presente,
que
servirão
como base
para
conclusões
razoáveis
acerca da
probabilidade
de
acontecimentos futuros.
Utilizar fatos do passado e do presente não significa, contudo, impossibilidade
de se adotarem projeções para o futuro. Assim, é fundamental acrescentar definições
complementares do OSC, que definiu, em sede do Órgão de Apelação, que as
determinações relacionadas ao Artigo 11.3 do ADA são prospectivas por natureza e que
envolvem análises que necessitam "olhar para a frente", inevitavelmente recaindo em
premissas ou projeções acerca de comportamentos futuros. Assim, ainda que sejam, até
certo ponto, especulativas, não necessariamente deixam de ser baseadas em evidências
positivas:
"The requirements of positive evidence must, however, be seen in the context
that the determinations to be made under Article 11.3 are prospective in nature and that
they involve a "forward-looking analysis". Such an analysis may inevitably entail
assumptions about or projections into the future. Unavoidably, therefore, the inferences
drawn from the evidence in the record will be, to a certain extent, speculative. In our
view, that some of the inferences drawn from the evidence on record are projections into
the future does not necessarily suggest that such inferences are not based on positive
evidence."
Em suma, realiza-se em revisões de final de período um exame prospectivo, ou
seja, de inferências sobre tendências futuras com base em dados e informações
concernentes ao período de análise (P1 a P5). Assim, informações e dados referentes a
períodos além de P5 não correspondem ao principal indicador de respaldo para esse tipo
de análise, mas atuam de forma secundária.
Discutiu-se ainda sobre a adequação de se considerar as exportações para o
México e para o Canadá com vistas a se analisar o potencial exportador dos EUA. A esse
respeito, esclarece-se que a lógica empregada difere daquela considerada para fins de
análise do preço provável das importações
da referida origem. A exclusão dos
mencionados destinos da referida análise se justifica pelos possíveis efeitos sobre o preço
da integração econômica entre os países. A análise dos volumes exportador, por outro
lado, integra a avaliação da disponibilidade do produto sob análise, independentemente do
seu mercado de destino.
Isso não obstante, pode-se proceder, de forma complementar, à análise das
exportações estadunidenses para todos os destinos, exceto México e Canadá, com vistas
a avaliar possível tendência distinta daquela observada para seus países vizinhos. Nesse
sentido, é possível que a integração econômica favoreça o incremento das exportações, o
que não necessariamente refletiria o comportamento das exportações para o restante do
mundo.
A Berry afirmou que México e Canadá utilizariam resina PP na produção de
plásticos duráveis e partes de veículos, mas não apresentou elementos probatórios para
sustentar a afirmação, limitando-se a mencionar informações de mercado.
A importadora concluiu
que os principais destinos
extrarregionais das
exportações de resina PP dos EUA, individualmente considerados, equivaleriam a menos
de 1% da produção dos EUA em P5, afastando eventual desvio de comércio para o Brasil
em quantidades substanciais. A esse respeito cabe ressaltar que nos autos não há dados
que possibilitem estimar a produção de resina PP dos EUA nos períodos de análise
adotados para a presente revisão, há apenas dados anualizados. A própria Berry aportou
dados anualizados referentes a esse assunto.
De toda forma, o exame da probabilidade de desvio de comércio para o Brasil
deve ser abrangente, considerando múltiplos fatores sobretudo em relação ao mercado
brasileiro e não somente a representatividade dos principais destinos em relação à
produção da origem investigada como pretende a manifestante.
A Berry argumentou que problemas técnicos e paradas programas para
manutenção caracterizariam limitações estruturais para eventual aumento do grau de
ocupação da capacidade instalada. Cumpre destacar que paradas programadas e por
problemas técnicos geralmente estão computadas na estimativa de capacidade instalada
efetiva, diferenciando-a da capacidade nominal. Nos casos em que não há informação
sobre a capacidade efetiva e o grau de ocupação é estimado com base na produção em
relação à capacidade nominal, as paradas programadas já estariam refletidas nos dados de
produção efetiva, assim como as paradas não programadas, por problemas técnicos ou por
força maior.
Em relação ao mercado canadense, observa-se que o fato de o país não possuir
planta de resina PP durante o período de análise de continuação/retomada de dano o
tornou consumidor de resina importada, principalmente oriunda dos países com os quais
possui integração comercial regional (México e EUA). Nesse sentido, entende-se que o
início da fabricação do produto no Canadá muito provavelmente impactaria a evolução das
exportações estadunidenses, dado que o Canadá constitui o segundo principal destino das
vendas externas dos EUA.
A entrada em operação, em julho de 2022, da planta produtiva de resina PP da
Heartland Polymers trouxe indicativos de menor dependência do mercado canadense de
resinas importadas, possivelmente gerando aumento no excedente de resina PP produzido
pelos EUA que antes seria redirecionado para o Canadá. A premissa seria corroborada,
inclusive, pelas projeções de queda das exportações futuras dos EUA apresentadas na IHS
e de importações do Canadá para os primeiros anos dos dados projetados.
Com relação às diversas alegações de que o Brasil não seria um mercado de
interesse para as empresas estadunidenses, a SDCOM recorda que na investigação original,
encerrada em 2010, a origem exportou ao Brasil em P5 um volume de [RESTRITO] ,
quando observou-se a prática de dumping e o dano decorrente de tais importações,
volume que representou cerca de 4,0% do mercado brasileiro de P5 da original e 2,7% do
mercado brasileiro atual.
Acerca da manifestação das Associações sobre a capacidade instalada e a
produção dos EUA, observou-se que, de 2016 a 2020, houve elevação desses indicadores
de 7,4% e 0,3%, respectivamente. Aliado a esses incrementos, observou-se também
evolução positiva do excedente de produção ao longo desse período (14,3%), que em 2020
representou cerca [CONFIDENCIAL] do mercado brasileiro de P5, diferentemente do
apontado pela Berry, que mencionou não haver disponibilidade de excedente do produto,
que ensejasse uma possível exportação.
Somado a isso, e considerando o entendimento de se observar, de forma
secundária, o comportamento do potencial exportador nos próximos anos, já a partir de
2021, houve a expectativa de aumento na capacidade instalada dos EUA, de acordo com
as estimativas da IHS. O aumento esperado da capacidade de 2021 a 2026 seria de 7,8%.
A
produção
também
deverá
apresentar aumentos
sucessivos
a
partir
de
2021,
representando um acréscimo de 10% na produção do país de 2021 a 2026. O excedente
de produção nos próximos anos é superior a [CONFIDENCIAL] de toneladas, configurando-
se em quantitativo representativo de resina de PP passível de ser exportada pelos EUA.
As Associações argumentaram também que cerca de 74% das exportações dos
EUA, ao longo do período de revisão, teriam sido destinadas ao USMCA, e que os 26%
restantes teriam sido destinados a mais de cem países. Contudo, isso não anula a
possiblidade de que o excedente de produção estadunidense seja exportado para outros
destinos que não o bloco regional, incluindo o Brasil, haja vista não ser possível afirmar
com certeza que o mesmo perfil será mantido nos próximos anos, ainda mais na hipótese
de extinção do direito antidumping e levando em consideração o início de produção de
resinas PP no Canadá.
Adicionalmente, ressalte-se que, na investigação original, o volume exportado
pelos EUA em P5 (julho de 2008 a junho de 2009) foi de [RESTRITO] toneladas. Traçando-
se um paralelo com o excedente de produção dos EUA em 2020 ([CONFIDENCIAL] mil

                            

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