DOU 10/11/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 213, quinta-feira, 10 de novembro de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
1. A chamada "Lei de Improbidade Administrativa", Lei 8.429/92, não revogou,
de forma tácita ou expressa, dispositivos da Lei 8.112/90, que trata do Regime Jurídico
dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais.
Aquele
diploma legal
tão
somente buscou
definir os
desvios
de conduta
que
configurariam atos de improbidade administrativa, cominando penas que, segundo seu
art. 3º, podem ser aplicadas a agentes públicos ou não. Em conseqüência, nada impede
que a Administração exerça seu poder disciplinar com fundamento em dispositivos do
próprio Regime Jurídico dos Servidores, tal como se deu no caso vertente.
(...)
(MS 12.262/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, TERCEIRA SEÇÃO,
julgado em 27/06/2007, DJ 06/08/2007, p. 461)
MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AUDITOR FISCAL
DA RECEITA FEDERAL. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. REMESSA DE VALORES PARA O EXTERIOR, SEM
DECLARAÇÃO DE IMPOSTO DE RENDA. CONDUTA ÍMPROBA. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR - PAD. PROVA EMPRESTADA DO JUÍZO CRIMINAL. OBSERVÂNCIA DO CONTR A D I T Ó R I O.
INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. PENA DE DEMISSÃO IMPOSTA
PELA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO INDEM O N S T R A D O.
(...)
4. Embora possam se originar a partir de um mesmo fato, a apuração de falta
administrativa realizada no PAD não se confunde com a ação de improbidade administrativa,
esta sabidamente processada perante o Poder Judiciário, a quem cabe a imposição das
sanções previstas nos incisos do art. 12 da Lei nº 8.429/92. Há reconhecida independência das
instâncias civil, penal e administrativa.
5. A pena de demissão não é exclusividade do Judiciário. Na realidade, é
dever indeclinável da Administração apurar e, eventualmente, punir os servidores que
vierem a cometer ilícitos de natureza disciplinar.
(...)
7. Segurança denegada. Agravo regimental prejudicado. (MS 12.536/DF, Relatora
Ministra Laurita Vaz, DJ de 26/9/2008)
54. Extrai-se do voto da Ministra Relatora Laurita Vaz no MS 12.536:
Embora possam se originar a partir de um mesmo fato, a apuração de falta
administrativa realizada no PAD não se confunde com a ação de improbidade administrativa,
esta sabidamente processada perante o Poder Judiciário, a quem cabe a imposição das
sanções previstas nos incisos do art. 12 da Lei nº 8.429/92.
A legislação aplicável, no caso, foi a Lei nº 8.112/90, que dispõe:
"Art. 116. São deveres do servidor:
[...] IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;"
"Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
[...]
IV - improbidade administrativa;"
E, como a Lei do Regime Jurídico Único não esmiúça as condutas passíveis de
configurar improbidade administrativa, o Administrador, validamente, se utilizou, de
forma subsidiária, dos conceitos e definições contidas na Lei nº 8.429/92, de onde se
lê:
"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições [...]."
Conforme bem anotado pela Autoridade Impetrada, litteris:
"A conduta do autor foi tipificada no artigo 132, inciso IV, da Lei n.º 8.112/90.
A CI, seguindo entendimento já expresso pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional -
Parecer PGFN/ CJU/N.º 155/2000, utilizou-se tão-somente dos conceitos contidos na lei
n.º 8.429, de 1992.
[...]
Como se vê, a Lei nº 8.112/90, de 1990 apenas se socorre subsidiariamente da Lei nº
8.429, de 1992 para conceituar o que é improbidade administrativa. Ademais, inclusive o
processamento do apuratório, atém-se ao rito definido na própria Lei nº 8.112/90, de 1990."
55. Cabe trazer trecho do voto do Ministro Gilson Dipp no MS 15054 que bem
distinguiu a infração disciplinar do ato de improbidade sujeito a processo judicial, afirmando
a autonomia da sanção disciplinar:
Em resumo, é possível admitir que uma infração disciplinar possa ser reconhecida
como ato de improbidade e sujeitar-se ao processo judicial correspondente, assim como
reconhecê-la como crime e sujeitá-la à ação penal, sem que, por uma ou outra circunstância,
seja inviabilizada a autonomia da investigação administrativa disciplinar.
O que distingue o ato de improbidade administrativa da infração disciplinar,
quando coincidentes na hipótese de fato, é a natureza da infração pois a lei funcional tutela
a conduta do servidor estabelecendo um regime jurídico próprio enquanto a lei de
improbidade dispõe sobre sanções aplicáveis a todos os agentes públicos, servidores ou não,
bem assim no interesse da preservação e integridade do patrimônio público.
Tanto é assim que a Constituição dispôs no art. 37, § 4º, com relação aos
servidores, que os atos de improbidade importarão na suspensão dos direitos políticos, perda
da função pública, indisponibilidade (e perda) de bens e ressarcimento ao erário.
Embora a lei estatutária do servidor também tenha previsto como causa de
demissão o ato de improbidade (art. 132, IV), daí não se segue que tenham uma só e
mesma natureza como propõe o Ministro Relator, visto que a infração disciplinar e o ato
de improbidade legalmente submetem-se cada qual a regime peculiar, e sobretudo, por
essa mesma razão, não se excluem.
(...)
Isso significa dizer que as improbidades não previstas ou fora dos limites da
Lei nº 8.429/92, continuam sujeitas à lei estatutária funcional, ou até mesmo quando
identificadas na lei de improbidade, mas que pela importância ou envergadura não se
sujeitem às penas ali cogitadas admitem a sanção administrativa.
Assim, quando se pretende a caracterização de ato de improbidade previsto nos
arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 e se pretende a aplicação das penalidades ali previstas
além da demissão, a investigação deve ser judicial. Ao contrário, se a improbidade é de
menor importância que não resulte na penalização da Lei de Improbidade ou não constitua
improbidade contra a administração ou o erário, a pena administrativa, inclusive de
demissão poderá ser imposta em processo administrativo.
56. No mesmo sentido é o entendimento do STF. Extrai-se do voto do
Ministro Roberto Barroso:
3. Anoto que a Lei nº 8.429/1992 não derrogou os dispositivos da Lei nº
8.112/1990 no que tange à improbidade administrativa. Isso porque aquela lei trata de
responsabilidade civil, enquanto a segunda regula o regime jurídico-administrativo dos
servidores públicos. Isto é, as normas disciplinam responsabilidades distintas, pelo que
não se confundem a pena administrativa de demissão por improbidade, do estatuto dos
servidores públicos, e a sanção civil de perda da função pública, da lei de improbidade
administrativa. São normas que convivem pacificamente no ordenamento jurídico, tendo
em vista a independência das instâncias. (...)
4. No caso, ao contrário do alegado, o agravante não foi punido com base na
Lei
nº 8.429/1992.
A
autoridade administrativa
apenas
utilizou
a definição de
improbidade administrativa prevista na Lei nº 8.429/1992 para enquadrar as condutas do
agente, mas ao fim, e dentro de suas atribuições administrativas, aplicou-lhe a sanção
prevista no art. 132, IV, da Lei nº 8.112/1990. Friso que, prevista a prática de
improbidade administrativa como ilícito disciplinar, com a respectiva penalidade, não
poderia a Administração Pública deixar de aplicá-la após regular processo administrativo.
Seja como for, a demissão do impetrante pautou-se também no art. 132, XIII, por
transgressão ao art. 117, IX ("valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de
outrem, em detrimento da dignidade da função pública"), ambos dispositivos da Lei nº
8.112/1990. (STF.
RMS 33865 AGR/DF. Relator Ministro ROBERTO BARROSO. Primeira Turma. DJE
23/09/201).
57. Dessa forma, considerando que a apuração disciplinar não se confunde
com a ação de improbidade probidade, por consequência tendo a falta disciplinar
devidamente apurada em processo disciplinar que acarretou sanção ao servidor, não cabe
a revisão da penalidade com base na alteração legislativa da LIA.
58. Importante ressaltar que é dever indeclinável da Administração apurar e punir
os servidores que vierem a cometer ilícitos de natureza disciplinar, por força do artigo 143 da
Lei nº 8.112, de 1990, sendo certo que, nos termos da remansosa jurisprudência do STJ, a
Administração, diante de conduta administrativa tipificada na Lei Estatutária, não tem
discricionariedade na aplicação da sanção de demissão, sendo ato vinculado:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLINAR.
AUDITORA
DA 
RECEITA
FEDERAL 
DO
BRASIL. 
ATRIBUIÇÃO
DE
IRREGULARIDADES NA EMISSÃO DE CND'S PARA A REGULARIZAÇÃO DE OBRAS DE
CONSTRUÇÃO CIVIL. SERVIDORA FEDERAL POR ISSO DEMITIDA. EXCESSO DE PRAZO NA
CONCLUSÃO DO PAD. NULIDADE NÃO CONFIGURADA. ALEGAÇÃO DE VÍCIOS NO
PROCEDIMENTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. FALTA DE PROVA PRÉCONSTITUÍDA.
DENEGAÇÃO DA ORDEM.
(...)
6. Assentado o cometimento de infração punível exclusivamente com a demissão,
não cabe ao órgão censor aplicar sanção diversa ao servidor, dado que o comando do art. 132
da Lei n. 8.112/1990 se apresenta como norma vinculante para a autoridade administrativa
julgadora. Como já decidido em hipótese análoga, 'Acerca da proporcionalidade e razoabilidade
na aplicação da pena de demissão, é firme o entendimento desta Corte Superior de Justiça de
que, caracterizada conduta para a qual a lei estabelece, peremptoriamente, a aplicação de
determinada penalidade, não há para o administrador discricionariedade a autorizar a aplicação
de pena diversa' (MS 14.667/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, TERCEIRA SEÇÃO, DJe
17/12/2014); ainda no STJ e no mesmo sentido, MS 16.105/DF, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, Primeira Seção, DJe 02/02/2017; já no STF, RMS 33.911/DF, Rel Ministra CÁRMEN
LÚCIA, Segunda Turma, DJe 20/06/2016.
(...)
8. Ordem denegada (STJ. MS 17.868/DF. Relator Ministro SÉRGIO KUKINA,
PRIMEIRA SEÇÃO. DJe de 23/03/2017).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARGO EM COMISSÃO.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CONVERSÃO DA EXONERAÇÃO EM DESTITUIÇÃO DO
CARGO EM COMISSÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. NULIDA D ES
NÃO CONSTATADAS.
NECESSIDADE DE INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
DESTITUIÇÃO DO CARGO. SUBSUNÇÃO DOS FATOS APURADOS AOS TIPOS LEGAIS.
ATO VINCULADO. SEGURANÇA DENEGADA.
(...)
11. Não obstante os procedimentos administrativos estarem sujeitos a
controle judicial amplo quanto à legalidade, uma vez verificado que a conduta praticada
pelo servidor se enquadra em hipótese legal de demissão (art. 132 da Lei 8.112/1990),
a imposição dessa sanção é ato vinculado, não podendo o administrador ou o Poder
Judiciário deixar de aplicá-la ou fazer incidir sanção mais branda amparando-se em juízos
de proporcionalidade e de razoabilidade. Na mesma linha: AgInt no RMS 54.617/SP, Rel.
Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 12.3.2018; AgInt nos EDcl no
RMS 50.926/BA, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 27/11/2017; MS
21.197/RJ, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Primeira Seção, DJe 10.2.2016; EDcl no REsp
1.283.877/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 8.9.2014; MS 1 8 . 5 0 4 / D F,
Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 2.4.2014; MS 18.122/DF, Rel.
Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe 20.2.2013; MS 15.690/DF, Rel. Ministro
Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 6.12.2011; MS 15.437/DF, Rel. Ministro Castro
Meira, Primeira Seção, DJe 26.11.2010; MS 11.093/DF, Rel. Ministro Rogerio Schietti Cruz,
Terceira Seção, DJe 2.6.2015; RMS 35.667/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda
Turma, DJe 30.9.2013, e AgRg no REsp 1.279.598/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves,
Primeira Turma, DJe 31.10.2014. 12. No caso dos autos, o raciocínio é o mesmo, pois a
destituição de cargo em comissão será aplicada nos casos de infração sujeita às
penalidades de suspensão e de demissão, nos termos do art. 135 da Lei 8.112/1990.
(...)
17. Mandado de Segurança denegado (STJ. MS 24672/DF. Relator Ministro
HERMAN BENJAMIN. Primeira Seção. DJe 05/08/2020).
59. No esteio da jurisprudência firme do STJ, as sanções disciplinares de demissão
e cassação de aposentadoria aplicadas sob a égide da norma anterior decorreram da
apuração em processo disciplinar e se subsumiram à tipificação da Lei nº 8.112, de 1990, em
razão da quebra do princípio da confiança e da ofensa aos princípios constitucionais da
moralidade e da impessoalidade, que deve regular a relação entre a Administração Pública e
os seus servidores.
IV. Probidade Administrativa: direito difuso fundamental.
60. A proteção do patrimônio público e uma gestão pública honesta integra o
rol de direitos fundamentais, pois é o meio que se alcança o bem comum e a justiça
social. Nesse panorama, para admitir a retroatividade da lei mais benéfica no âmbito do
Direito Administrativo Sancionador na tutela da probidade administrativa é necessário
partir do pressuposto de que a retroação guarde compatibilidade com a CF e observe o
princípio da concordância prática.
61. A probidade administrativa foi alçada a direito difuso fundamental no sistema
de combate à corrupção definido pela CF, o que impede a retroatividade da norma de forma
irrestrita, sob pena de violação do princípio da vedação ao retrocesso no enfrentamento de
irregularidades.
62. Leciona José Antonio Remedio[4] acerca do direito difuso probidade administrativa:
Os direitos difusos possuem como uma de suas principais características a
indeterminabilidade absoluta dos seus titulares. A probidade administrativa, por sua vez,
exige a total observância pelos agentes públicos de zelo, eficiência, cuidado, honestidade,
competência, transparência, dentre outros aspectos, em relação à utilização do patrimônio
material ou imaterial do Estado, focando, assim, o direito que todos os cidadãos, indistinta e
indeterminadamente, ostentam frente aos agentes públicos e ao próprio Estado, objetivando
uma administração proba e correta. Assim, a probidade administrativa contempla, de forma
concomitante, a presença da indivisibilidade do objeto e de um fator comum para a formação
do elo entre todos os titulares, ainda que indetermináveis.
A propósito, considera Pedro Roberto Decomain (2014, p. 27) que "tanto o
patrimônio público quanto o direito a que, no exercício de suas atividades funcionais, os agentes
públicos atuem com a mais estrita observância da probidade administrativa apresentam os
elementos característicos dos direitos difusos". Sobre o tema, Adriano Andrade, Cleber Masson
e Landolfo Andrade (2016, p. 701-702) afirmam que:
Não é difícil perceber, pois, que a tutela da probidade administrativa,
interesse jurídico titularizado por toda a sociedade, se insere na órbita dos interesses
difusos, apresentando as suas características marcantes, quais sejam:
a) a indeterminação dos sujeitos: a defesa da probidade administrativa não pertence
a uma pessoa isolada, nem a um grupo delimitado de pessoas, mas sim à coletividade como um
todo;
b) a indivisibilidade do objeto: o interesse no respeito à probidade administrativa
é a um só tempo de todos e de cada qual;
c) o fato de agregação dos sujeitos: os titulares do direito à probidade administrativa
estão agregados em função de uma situação de fato em comum, à circunstância de estarem
sujeitos aos efeitos da lesão à probidade administrativa.
(...)
Com o estabelecimento da natureza difusa da probidade administrativa, afastam-se
as dúvidas de que a probidade acarreta efeitos diretos na realização dos objetivos fundamentais
do país previstos no artigo 1º da Constituição Federal de 1988, assim como nos fundamentos da
República preconizados no artigo 3º da Carta Magna.
Assim, a probidade administrativa resta caracterizada como um direito difuso
intrinsecamente relacionado ao Estado Democrático de Direito, na medida em que não
há titularidade individualizada, uma vez que sua efetivação atrela-se à integralidade do
povo e da população brasileira, conforme previsto no parágrafo único do art. 1º da Carta
Constitucional.
Desse modo, estar-se-ia caracterizada a probidade administrativa como um
direito fundamental pertencente a todo o universo da coletividade, denotando, pois, sua
transindividualidade, característica da terceira dimensão dos direitos fundamentais, até
por força das diretrizes constitucionais sobre o tema.
Num olhar normativo-constitucional, é latente a concepção de que o direito
fundamental à probidade administrativa se encontra inserido fora do catálogo inerente aos
direitos fundamentais expressamente previstos no Título II da Constituição Federal,
denominado "Dos direitos e garantias fundamentais". Isso se conclui, inclusive, em razão do
previsto no artigo 5º, § 2º, do Texto Constitucional, diante da fundamentalidade material

                            

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