DOU 02/12/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 226, sexta-feira, 2 de dezembro de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
agregado, de acordo com o objetivo da Lei nº 4/2009. Como se verá em maiores detalhes,
o GOI criou diversos elementos que favorecem os smelters na sua relação com os
mineradores, até mesmo com relação aos surveyors, técnicos que atestam o teor dos
minérios.
493. Há, ainda, o controle do GOI sob a construção dos smelters pelos
mineradores, por meio dos RKABs, no qual deve constar informação do status da
construção. Conforme declaração do GOI na visita in loco, havia a intenção governamental
para que se levasse os mineradores a construírem smelters, aumentar o valor agregado na
Indonésia e gerar o efeito multiplicador disso para a população.
494. Um caso emblemático nesse projeto governamental é o parque industrial
Morowali (Indonesia Morowali Industrial Park, doravante IMIP), no qual opera a empresa
produtora PT Indonesia Tsingshan Stainless Steel. Segundo dados de seu relatório anual
2017, 8% de todo o níquel do mundo e 6,6% de todo o aço inoxidável mundial são ali
produzidos. Ou seja, sozinho esse parque industrial, criado em outubro de 2013, já
produzia em 2017 mais aço inoxidável do que os Estados Unidos considerados como um
todo.
495. Ressalta-se ainda que a Tsingshan, controladora da PT Indonesia Ruipu
and Chrome Alloy (IRNC), produtora do produto objeto da investigação, faz parte, por
meio do Shanghai Decent Investment, do grupo de acionistas desse pool de empresas que
forma o IMIP. O relatório anual do IMIP traz luz à política do governo, e assim resume o
projeto governamental:
Indonesia is one of countries that have the richest nickel resource in the world,
whereas nickel mining domestic products were used to be exported. According to
incomplete statistic, Indonesia's nickel ore export in 2013 reached 60 million ton. In order
to increase added value of exported products, in 2009, the Indonesian government issued
a new law, namely the Law No. 4 of 2009 concerning Mineral and Coal Mining, and since
January 2014 raw material export was officially prohibited, at the same time, a strong
policy encouraged and urged investment in smelter development in nickel mining areas,
aimed at developing domestic smelting industry. (grifo nosso)
496. O IMIP tem importância e prioridade reconhecidas legalmente na
Indonésia, sendo formalmente reconhecido como "Objeto Vital Nacional" - Obvitnas (Objek
Vital Nasional) e "Projeto estratégico nacional" - Proyek Strategis Nasional (PSN). Seu
acordo de criação foi assinado em evento que contou com a presença dos presidentes da
Indonésia e da China, sendo que o presidente da Indonésia esteve em contato
diretamente com o CEO da Tsingshan, e logo após foi iniciada a política de restrições à
exportação:
In July, Indonesian President Joko Widodo held a meeting with Xiang and and
other
Chinese
executives
at
a presidential
palace.
Xiang
offered
"several
policy
suggestions" on improving Indonesia's business environment and briefed the group on
plans to expand Tsingshan's total investment in the country to $15 billion, including a
plant making nickel chemicals for electric-car batteries, according to a press release from
the company. Two months later, Indonesia announced it would bring forward a ban on
nickel ore exports by two years.
497. Os impactos positivos para a cadeia indonésia de aço inoxidável da
política governamental aqui analisada são expostos no mesmo relatório do IMIP (página
83), quando este trata da PT Sulawesi Mining, uma fundidora de NPI instalada no
parque:
The new Mining Law announced by the Indonesian government in 2009
prohibiting raw mining material export in 2014, which at the same time, encouraged
investment in smelter development in nickel mining areas, and aimed at developing
domestic smelting industry. As a positive response to the Indonesian government's policy,
and based on a comprehensive economic analysis as well as tendency of industrial trend
combined with experience and community social relation collected gradually in the area,
the two investors reached an understanding, in addition to the mining development, they
at the same time also seriously prepared an NPI smelter project, namely the SMI'S NPI
smelter having capacity of 300 thousand ton of NPI per year and power plant 2x65 MW
(Project SMI).
498. O relatório deixa ainda claro o intuito de se obter produtos de valor
agregado e se incentivar os smelters:
IMIP Park not only fulfils the legal requirement No.4 of 2009 on mining of
mineral and coal from Ministry of Energy, and Mineral Resources and Law No.3 of 2014
regarding Value-added to primary material from the Ministry of Industry, which requests
the construction of smelter for nickel; it goes one step further in the chain to process the
smelted product into an even more value-added product of stainless steel.
499. Notícia à época da implantação na Indonésia deixa claro o efeito das
políticas governamentais de restrição da exportação. Segundo o secretário-geral da
Stainless Steel Council of China Special Steel Enterprises Association:
The previously imported nickel ore often contained sediments and water, so
the ban forces Chinese enterprise to build a plant there (in Indonesia). (grifo nosso)
500. Neste sentido, a SDCOM confirmou que, no último Trade Policy Review -
TPR da Indonésia, de 2020, é explicitamente citado como justificativa das políticas de
restrição à exportação "desenvolver e acelerar certos setores industriais downstream,
incluindo produção de aço inoxidável (grifo nosso)".
501. Com a edição do Regulamento MEMR nº 11/2019, as exportações a partir
de 2020 estão totalmente proibidas.
502. Em suma, dos elementos trazidos aos autos pela Peticionária e apurados
pela SDCOM, nota-se que há um arcabouço legal relacionado ao níquel, carvão e coque,
que vai muito além de restrições à exportação per se. Mesmo quando a exportação era
permitida para alguns tipos de níquel, esta ocorria sob severas condições. Não apenas as
restrições à exportação existem, mas o GOI está indo além e ativamente instruindo os
fornecedores da cadeia de insumos a venderem seus produtos no mercado interno, no
bojo do plano governamental de adicionar valor à pauta produtiva do país, por meio de
suas sanções e políticas aplicadas em caso de descumprimento. Conforme se detalhará
adiante, tais políticas têm tido consequências sobre o preço de insumos utilizados na
produção do produto objeto da investigação.
503. Notícia do site oficial do GOI (nº 361.Pers/04/SJI/2021) resume o intento
do governo, nas palavras do Presidente da Indonésia, Joko Widodo:
Besides increasing mineral added value, the construction of smelter in the
country is believed to strengthen downstream industries. The President said he would
instruct miners, both private and state-owned, to carry out downstream activities so that
mining commodities would deliver higher value.
504. Em recente entrevista à Bloomberg, o Presidente Joko Widodo reafirma o
intuito do GOI.
505. Por fim, pontua-se que as restrições à exportação da Indonésia estão
sendo questionadas pela União Europeia no âmbito da OMC no DS592. O questionamento
leva em consideração que a Indonésia tem restrições à exportação de minério de níquel
desde, pelo menos 2014, sendo que, entre janeiro de 2017 a dezembro de 2019, as
exportações de níquel com concentração inferior a 1,7% foram permitidas sob certas
condições; contudo, desde janeiro de 2020, todas as exportações de minério de níquel,
independente da concentração, foram proibidas. Pontua-se, ainda, que as autoridades da
União Europeia e da Índia já exararam determinações positivas acerca dos subsídios
concedidos pela Indonésia aos produtores de aço inoxidável, inclusive aplicando direitos
compensatórios especificamente sobre os produtores aqui investigados.
506. De clareza solar declaração do Presidente da Indonésia, Sr. Joko Widodo,
em comentário sobre a já citada disputa na OMC, não deixando quaisquer dúvidas acerca
do deliberado plano da Indonésia em fomentar sua indústria de aço inoxidável. O
presidente assim disse em setembro de 2022:
"It looks like we will lose at the WTO, but it's fine, the industry is already
built," said Jokowi, as the president is known.
4.2.3 Dos programas de subsídios considerados
507. Para os fins deste Parecer de determinação final, foram considerados os
seguintes programas:
1. Fornecimento de minério de níquel por remuneração inferior à adequada;
2. Fornecimento de Carvão e Coque por remuneração inferior à adequada;
3. Fornecimento de Sucatas e
Resíduos por remuneração inferior à
adequada;
4. Fornecimento de terrenos por remuneração inferior à adequada;
5. Programas de sustentação de renda ou de preços;
6. Empréstimos preferenciais;
7. Bonded Zones;
8. Programas fiscais diretos:
8.1. Redução do imposto de renda para grandes investimentos;
8.2. Isenções de direitos de importação;
8.3. Reduções e isenções de IVA sobre máquinas e equipamentos;
9. Income Tax facilities a determinadas indústrias;
10. Regime tributário e tributário preferencial na área de desenvolvimento
industrial; e
11. Injeção de capital.
508. Optou-se por aceitar a sugestão de forma de apresentação do GOI e
descrever em separado o programa Bonded Zones, que é um programa já incluído nos
programas fiscais descritos no Parecer de Início da investigação, de modo a promover
melhor entendimento dos programas considerados nesta determinação final, preservando
ainda mais, assim, o contraditório por parte das partes interessadas.
4.2.3.1 Programa 1 - Fornecimento de Minério de Níquel por remuneração
inferior à adequada
4.2.3.1.1 Fatos apurados sobre o programa
509. O níquel é insumo essencial para o aço inoxidável, sendo que dois terços
da produção mundial de níquel são consumidos para produzir aço inoxidável. É evidente,
portanto, o impacto direto do níquel na cadeia produtiva do produto objeto da
investigação.
510. Considerando os elementos coletados no decurso da investigação, tem-se
que o Níquel é essencial nos planos do GOI de aumento do valor agregado dos recursos
minerais. A Indonésia é o país com as maiores reservas mundiais de níquel, bem como o
maior país produtor do mundo. Em declarações oficiais do GOI, é afirmado que "One of
the mining commodities in the spotlight is nickel". Papel tão preponderante, que o
processamento do níquel é inclusive apontado pelo Presidente como uma saída para o
déficit nas transações correntes do país:
So what's the point of importing LPG, importing huge volume of petrochemical,
while we can actually develop nickel; current account deficit will be made up. I guarantee
(deficit) will be made up in less than three years if we add one commodity, turn some
attention to it, we'll be done with.
511. O Plano Nacional da Indústria 2015-2019 prevê, em relação à indústria do
níquel, a restrição de exportação de minério de níquel, com prioridade para atender às
necessidades domésticas; a restrição de exportação de NiPI, ferroníquel e níquel-mate; a
restrição à exploração da capacidade de exploração de minério de níquel, de acordo com
a capacidade de processamento atual do smelter; garantia sobre a absorção de NiPI,
ferroníquel e níquel-mate produzido pela indústria nacional de aço e aço inoxidável; e
facilitação no desenvolvimento da indústria de aço inoxidável integrada à indústria a
montante.
512. Os smelters têm incentivos diversos por parte do GOI, indo desde o preço
estabelecido, como elementos aparentemente menores, mas também significativos, como
o fato de que os mineradores têm que usar surveyors apontados pelo GOI, enquanto os
smelters podem contratar seus próprios surveyors, o que impacta diretamente o preço do
minério de níquel comprado, já que o teor do níquel é elemento preponderante no preço.
Como apontado na notícia a seguir:
Nickel mining entrepreneurs stated that currently they have suffered a lot
about the calculation of nickel content by smelter entrepreneurs.
Secretary General of the Indonesian Nickel Miners Association (APNI) Meidy
Katrin Lengkey, said that local businessmen experienced injustice in the distribution of
nickel metal content tests.
He said there were 11 surveyors in nickel mining, 10 surveyors on the
upstream side but only one surveyor on the smelter side, the nickel smelter.
On the other hand, national entrepreneurs are burdened with various
obligations but the same obligations do not apply to foreign entrepreneurs.
This injustice is evident when businessmen holding nickel mining business
licenses are required to use surveyors appointed by the government, while smelters, which
are foreign investments, may appoint their own surveyors
.
This is where the inequality comes from. According to Meidy, there are many
problems regarding the discrepancy between the results of the nickel metal content test
conducted by surveyors appointed by the government and those appointed by the
buyer.
The results of nickel content analysis by buyer surveyors are often far below
the results of mining surveyors.
Meidy described that the decline could be far, from 1.8% to 1.5% and even
1.3%.
As a result, entrepreneurs suffer losses because nickel content is very
influential on prices. The higher the percentage content, the more expensive the nickel
price.
"If we talk about grades, this is indeed the case because our data for this
month is 5000 contracts, nickel ore, from 5 thousand, there is an extraordinary
difference," he said. (grifo nosso)
513. Como se verá a seguir, houve a criação de um arcabouço normativo e não
normativo de incentivo de criação de smelters e favorecimento à compra de minério de
níquel por parte destes, em detrimento dos minadores.
4.2.3.1.1.1 Das restrições à exportação
514. Há uma série de normativos do Ministério da Energia e Recursos Minerais
(MEMR) e do Ministério do Comércio (MoT) que impuseram seguidas restrições à
exportação a partir de 2013, sendo que em 2017, pelo Regulamento MoT 1/2017, alterado
pelos Regulamentos MEMR 11/2018 e 25/2018, foi permitida a exportação de minério de
Níquel de níveis mais baixos (< 1,7% de Ni) processado, em montante limitado. Para que
fossem aprovadas tais exportações, as empresas deveriam ter instalação e operação de
processamento na Indonésia, ou se comprometer a instalar fundidores locais em até cinco
anos, ou seja, a construção e operação de fundições (smelters) de NiPI, beneficiando a
indústria local produtora de aço inoxidável. Além disso, havia a obrigatoriedade de
fornecer internamente ao menos 30% da necessidade de minério dos fundidores locais.
515. O Regulamento nº 25/2018 do Ministério da Energia e Recursos Naturais
impõe, em seu artigo 44, alíneas "e" e "f", que a empresa deve obter uma recomendação
de um representante do MEMR e aprovação de exportação, semelhante a uma licença de
exportação não automática, pelo MoT, além de ter que fornecer relatórios sobre o
desempenho das exportações. Em seu artigo 53, estabelece que a exportação só é possível
se a reserva remanescente de minério de níquel da empresa cobrir pelo menos cinco anos
de operações das instalações de fundição e que os volumes que podem ser exportados
não podem exceder a capacidade de entrada da instalação de refino e a quantidade de
exportação no âmbito do plano de trabalho e do orçamento apresentado pelo governo. Os
trechos do referido regulamento estão reproduzidos a seguir:
Article 44
At the time this Ministerial Regulation comes into force:
(...)
e. The sales abroad in the specific amount as referred to in letter a, letter b,
letter c and letter d only can be done after obtaining the Export Approval from the
Director General who organize the government affairs in the field of foreign trade; and
f. Before obtaining the Export Approval as referred to in letter e, the holders
of Special Mining Business License (IUPK) for Production Operation of metallic Mineral,
Mining Business License (IUP) for Production Operation of metallic Mineral, Mining
Business License (IUP) for Production Operation specifically for the processing and/or
purification, and other parties that produce the anode mud are required to obtain the
Recommendation from the Director General.
(...)
Article 53
(1) The specific amount of Sales abroad as referred to in article 44 letter a,
letter b, letter c, and letter d is determined based on the consideration:
a. Reserve estimation or guarantee of raw material supply to fulfill the needs
of the facility of Purification;