DOU 19/12/2022 - Diário Oficial da União - Brasil
Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152022121900018
18
Nº 237, segunda-feira, 19 de dezembro de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
2. Nestes termos, submeto as manifestações desta Consultoria-Geral da União
a vossa análise para que, em sendo acolhidas, sejam encaminhadas à elevada apreciação
do Excelentíssimo Senhor Presidente da República para os fins dos art. 40, § 1º, e art. 41,
da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
Brasília, 07 de dezembro de 2022.
(assinado eletronicamente)
ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO
Advogado da União
Consultor-Geral da Uniäo
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA DA UNIÃO
PARECER n. 00020/2022/CONSUNIAO/CGU/AGU
NUP: 00400.000308/2022-66
I N T E R ES S A DA : SECRETARIA-GERAL DE CONSULTORIA - SGCS
ASSUNTO: Consulta sobre a vinculação do Órgão de Pessoal da Advocacia-Geral da União
(Secretaria-Geral de Administração - SGA) ao Órgão Central do Sistema de Pessoal Civil
da Administração Federal - S I P EC
EMENTA
1. A Advocacia-Geral da União - AGU, por desempenhar função essencial à
Justiça, submete-se a regime diferenciado, com competência exclusiva para estabelecer
normas quanto à sua organização, regulação e funcionamento, inclusive as relacionadas às
atividades funcionais de seus membros e órgãos vinculados;
2. O órgão de pessoal da Advocacia-Geral da União exerce as funções similares
ao órgão setorial do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - SIPEC, cabendo-
lhe, pois, em regra, observar a orientação normativa definida pelo órgão central daquele
sistema (parágrafo único do art. 13 do Anexo I do Decreto nº 11.174, de 16 de agosto de
2022); e
3. No entanto, em havendo norma específica editada pelo Advogado-Geral da
União, deverá observar a orientação deste, em obediência aos princípios da hierarquia e da
especialidade das normas (art. 131 da Constituição Federal; art. 4º, XIV e XVIII e art. 45, § 1º,
da Lei Complementar nº 73/1993; e parágrafo único do art. 17 da Lei n° 7.923/1989).
I - DO RELATÓRIO
1. Por meio da NOTA n. 00004/2022/CHGAB/SGCS/AGU, a Secretaria-Geral de
Consultoria da Advocacia-Geral da União - SGCS/AGU solicita manifestação desta Consultoria-
Geral da União - CGU quanto à interpretação do Decreto n° 67.326, de 05 de outubro de
1970, que dispõe sobre o Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - S I P EC .
2. Conforme narrado pela SGCS, o parágrafo único do art. 1° do Decreto nº
67.326, de 5 de outubro de 1970, estabelece que todas as unidades organizacionais que
desempenham atividades de administração de pessoal da administração pública federal
integram o SIPEC e, segundo o seu art. 5°, os órgãos setoriais de pessoal estão vinculados
ao Órgão Central do SIPEC.
3. Esclarece, também, que, segundo o parágrafo único do art. 17 da Lei n°
7.923, de 12 de dezembro de 1989, "a orientação geral firmada pelo Órgão Central do
Sipec tem caráter normativo, respeitada a competência da Consultoria-Geral da República
e da Consultoria Jurídica da Seplan".
4. Informa, porém, que a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993,
que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, confere ao Advogado-Geral da
União a atribuição de dirigir, coordenar e normatizar toda a atuação da AGU, não havendo
qualquer restrição quanto à normatização de seu órgão de pessoal.
5. Assim, indaga se o Órgão de Pessoal da Advocacia-Geral da União (Secretaria-
Geral de Administração - SGA) estaria vinculado ao Órgão Central do SIPEC, e se essa situação
jurídica resultaria no dever de seguir suas orientações.
II - DA FUNDAMENTAÇÃO
Do tratamento especial conferido pela Constituição Federal à Advocacia-Geral
da União quanto à sua organização, funcionamento e competência exclusiva para regular
seu órgão de pessoal
6. Conforme Parecer nº BBL - 09, de 6 de outubro de 2022, aprovado pelo
Exmo. Sr. Presidente da República, a Advocacia-Geral da União, "por desempenhar função
essencial à Justiça, submete-se a regime diferenciado, com competência exclusiva para
estabelecer normas quanto à sua organização, regulação e funcionamento, inclusive as
relacionadas às atividades funcionais de seus membros e órgãos vinculados."
7. Esse regime diferenciado foi conferido pela própria Constituição Federal de
1988, que inseriu a Advocacia-Geral da União - AGU em Capítulo específico, denominado
"IV - Das Funções Essenciais à Justiça" (art. 131, CF), para que pudesse exercer suas
competências de representação judicial e extrajudicial da União, além de consultoria e
assessoramento jurídico do Poder Executivo.
8. A inserção da AGU no Capítulo das Funções Essenciais à Justiça visou
proporcionar-lhe meios para garantir a moralidade, legitimidade e legalidade dos atos
estatais, bem como para zelar pelos fundamentos constitucionais do Estado Democrático
de Direito.
9. Para reforçar e garantir a autonomia necessária para desempenhar esse
fundamental dever da Instituição, o art. 131 da Constituição Federal também estabeleceu
que a organização e o funcionamento da AGU são disciplinados por espécie normativa
diferenciada, qual seja, Lei Complementar, a exigir inclusive quórum especial de aprovação
(art. 59 e art. 69, CF).
10. Nesse sentido, foi editada a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993,
que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União. Entre outros disciplinamentos, esta Lei
Complementar nº 73/1993 tanto dispôs sobre as funções essenciais da Advocacia-Geral da União
(art. 1º e 3º) como atribuiu competência exclusiva ao Advogado-Geral da União para disciplinar
(art. 4° e 45) a estrutura, a composição e o funcionamento dos vários órgãos que compõem a
Instituição, entre os quais se encontra a Secretaria-Geral de Administração - SGA, bem como
expressamente enfatizou essa competência ao outorgar ao Advogado-Geral da União especial
poder normativo, ou seja, o dever-poder de editar e praticar atos normativos inerentes a suas
funções. Confira-se:
LEI COMPLEMENTAR nº 73/1993
TÍTULO I
DAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS E DA COMPOSIÇÃO
Capítulo I
Das Funções Institucionais
Art. 1º - A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa a União
judicial e extrajudicialmente.
Parágrafo único. À Advocacia-Geral da União cabem as atividades de consultoria
e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo, nos termos desta Lei Complementar.
[...]
DOS ÓRGÃOS DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Capítulo I
Do Advogado-Geral da União
Art. 3º - A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da
União, de livre nomeação pelo Presidente da República, dentre cidadãos maiores de trinta
e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
§ 1º - O Advogado-Geral da União é o mais elevado órgão de assessoramento
jurídico do Poder Executivo, submetido à direta, pessoal e imediata supervisão do
Presidente da República.
[...]
Art. 4º - São atribuições do Advogado-Geral da União:
I - dirigir a Advocacia-Geral da União, superintender e coordenar suas
atividades e orientar-lhe a atuação;
[...]
X - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos
normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração
Fe d e r a l ;
[...]
XIII - exercer orientação normativa e supervisão técnica quanto aos órgãos
jurídicos das entidades a que alude o Capítulo IX do Título II desta Lei Complementar;
XIV - baixar o Regimento Interno da Advocacia-Geral da União;
[...]
XVIII - editar e praticar os atos normativos ou não, inerentes a suas atribuições;
[...]
Art. 45. O Regimento Interno da Advocacia-Geral da União é editado pelo
Advogado-Geral da União, observada a presente lei complementar.
§ 1º O Regimento Interno deve dispor sobre a competência, a estrutura e o
funcionamento da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, da Procuradoria-Geral da
União, da Consultoria-Geral da União, das Consultorias Jurídicas, do Gabinete do
Advogado-Geral da União e dos Gabinetes dos Secretários-Gerais, do Centro de Estudos, da
Diretoria-Geral de Administração e da Secretaria de Controle Interno, bem como sobre as
atribuições de seus titulares e demais integrantes.
[...]
§ 3º No Regimento Interno são disciplinados os procedimentos administrativos
concernentes aos trabalhos jurídicos da Advocacia-Geral da União. (destacou-se)
11. Diante do contexto normativo acima, depreende-se que a Advocacia-Geral
da União possui a prerrogativa de regular todas as atividades para o cumprimento de sua
relevante missão institucional, abrangidas as atividades de pessoal.
12. Desse modo, as normas supracitadas orientam que não apenas as suas
atividades finalísticas, mas também as que representam condição fundamental para o
cumprimento de sua missão constitucional - como as atividades de recursos humanos -, sejam
disciplinadas pela própria Instituição, de forma a garantir a autonomia necessária para que a
AGU cumpra sua função essencial à Justiça estabelecida pela Constituição Federal.
13. Conquanto claramente definida sua autonomia normativa, isso não significa
que a Secretaria-Geral de Administração - SGA, órgão de pessoal da AGU, não exerça as
funções compatíveis a um órgão setorial, para fins de organização, do Sistema de Pessoal
Civil da Administração Federal - SIPEC. Aliás, essa conclusão é extraída facilmente da leitura
do parágrafo único do art. 13 do Anexo I do Decreto nº 11.174, de 16 de agosto de 2022,
a saber:
Art. 13. [...]
Parágrafo único. A Secretaria-Geral de Administração exerce as funções relativas
ao órgão setorial:
I - do Sipec;
II - do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal;
III - do Siafi;
IV - do Sistema de Contabilidade Federal;
V - do Sisg;
VI - do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - Siga; e
VII - do Sistema Nacional de Arquivos.
14. Para conciliar esse aparente conflito de normas - poder normativo da AGU
e ao mesmo tempo o exercício da função compatível ao órgão setorial do SIPEC-, a leitura
compreensível das normas supracitadas orientam o intérprete a considerar que a SGA
observa, em regra geral, a orientação normativa do Órgão Central do SIPEC, a menos que
haja norma específica editada pelo Advogado-Geral da União. O mesmo entendimento se
estende aos demais Sistemas em que a SGA exerce as funções similares ao órgão setorial,
vale dizer, de Planejamento e Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de
Contabilidade Federal, de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação, de
Serviços Gerais, de Gestão de Documentos de Arquivo e Nacional de Arquivos.
15. Portanto, em que pese a SGA exercer as funções compatíveis ao órgão
setorial do SIPEC, ela, SGA, deve obedecer as normas específicas editadas pelo Advogado-
Geral da União.
16. E alternativa não há que conduza a outro entendimento, pois, não concordar
com o poder normativo do Advogado-Geral das União em regular seu órgão de pessoal,
significaria anuir ilicitamente com o afastamento das determinações da Constituição Federal (art.
131) e da Lei Complementar nº 73/1993 (art. 4º e art. 45), de que derivam tanto a competência
exclusiva do AGU para tratar da estrutura e do funcionamento dos órgãos da Instituição, quanto
a de editar atos normativos inerentes às suas funções - situação jurídica que inevitavelmente
colidiria com os princípios da hierarquia e da especialidade das normas.
17. Corroborando esse entendimento, cite-se o parágrafo único do art. 17 da
Lei n° 7.923, de 12 de dezembro de 1989, que, resguardando a competência normativa da
antiga Consultoria-Geral da República em relação às orientações gerais firmadas pelo
Órgão Central do Sipec, prevê de longa data expressamente a possibilidade de a AGU,
órgão que a sucedeu, editar normas específicas relativas ao seu pessoal. Veja-se:
Art. 17. Os assuntos relativos ao pessoal civil do poder Executivo, na
Administração Direta, nas autarquias, incluídas as em regime especial, e nas fundações
públicas, são da competência privativa dos Órgãos integrantes do Sistema de Pessoal Civil
da Administração Federal - Sipec, observada a orientação normativa do Órgão Central do
Sistema, revogadas quaisquer disposições em contrário, inclusive as de leis especiais.
Parágrafo único. A orientação geral firmada pelo Órgão Central do Sipec tem
caráter normativo, respeitada a competência da Consultoria-Geral da República e da
Consultoria Jurídica da Seplan. (destacou-se)
18. Em que pese o Parecer nº JT - 01/2007 fazer referência ao parágrafo único
do art. 17 somente para demonstrar a competência da Advocacia-Geral da União em fixar
a interpretação da lei, tal dipositivo também possui o significado de garantir a competência
da antiga Consultoria-Geral da República (atual AGU) em poder editar normas específicas
à Instituição.
19. Impende esclarecer que o referido artigo 17 encontra-se vigente e a
Consultoria-Geral da República foi transformada na Advocacia-Geral da União com a
promulgação da Constituição Federal de 1988 e edição da Lei Complementar n° 73/1993.
Sobre o assunto, vejam-se os apontamentos de Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy:
Há um inegável papel institucional que a história reserva à AGU. A AGU segue
tradição inaugurada com o Conselho de Estado, que funcionou no durante o Império.
Segue também à tradição da Consultoria-Geral da República, que funcionou de 1903 a
1993. O historiador do direito José Reinaldo de Lima Lopes denominou o Conselho de
Estado do Brasil Império de O Oráculo de Delfos, em portentoso estudo sobre a
interpretação do direito no Brasil. De algum modo, esse epíteto também pode ser utilizado
na conceituação da Consultoria-Geral da República, bem como na definição da AGU.
(...)
A Consultoria-Geral da República-CGR, órgão de opinião e de assessoramento
jurídicos da Presidência da República, foi criada pelo Decreto nº 967, de 2 de janeiro de
1903, baixado pelo Presidente Rodrigues Alves. Funcionou ininterruptamente até 1993,
quando se organizou a AGU, que lhe tomou prerrogativas e competências, algumas diluídas
parcialmente na atual Consultoria-Geral da União. (Godoy A. S. de M. A ADVOCAC I A
PÚBLICA CONSULTIVA: NATUREZA, FUNDAMENTAÇÃO HISTÓRICA, ALCANCE E LIMITES DOS
PARECERES DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. REVISTA DA AGU, v. 16, n. 02, 30 jun.
2017.p. 18 e 21)
20. Destarte, embora o Órgão Central do SIPEC seja competente para
estabelecer as orientações gerais de pessoal, o Advogado-Geral da União, por meio de seu
poder normativo, detém competência para editar normas específicas para a Advocacia-
Geral da União. Assim, em que pese a Secretaria-Geral de Administração exercer a função
similar ao órgão setorial do SIPEC, deve, no entanto, cumprir as normas específicas da
Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 131 da Constituição Federal, do art. 4º e 45
da Lei Complementar nº 73/1993 e do parágrafo único do art. 17 da Lei n° 7.923/1989.
III - DA CONCLUSÃO
21. Diante de todo o exposto, em resposta à consulta apresentada, conclui-se que:
a) A Advocacia-Geral da União - AGU, por desempenhar função essencial à
Justiça, submete-se a regime diferenciado, com competência exclusiva para estabelecer
normas quanto à sua organização, regulação e funcionamento, inclusive as relacionadas às
atividades funcionais de seus membros e órgãos vinculados;
Fechar