DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 71, quinta-feira, 13 de abril de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1

do ato seja precedida de indescartável exame de legalidade.
Incumbe ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional, por ato próprio, a fixação
dos critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, dos
parâmetros para aceitação da transação individual e da concessão de
descontos, entre eles o insucesso dos meios ordinários e convencionais de
cobrança e a vinculação dos benefícios a critérios preferencialmente
objetivos que incluam ainda a sua temporalidade, a capacidade contributiva
do devedor e os custos da cobrança, conforme dispõe textualmente o
parágrafo único do art. 14 da Lei n. 13.988/22.
Embora esse poder não deflua da condição de representante judicial da
União, resulta de norma expressa e, para tanto, sobejam pressupostos de
ordem lógica. Dessa maneira, qualquer ato normativo editado por
autoridade diversa da apontada na norma em referência será revestido de
nulidade resultante de vício de competência.

1.
RELATÓRIO

1.
Cuida-se de entendimento jurídico divergente entre a Receita Federal do Brasil (RFB) e a
Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional (PGFN) acerca de "atos normativos que regulamentam ou que
oportunizam transação na cobrança de créditos tributários em contencioso administrativo fiscal para
avaliação concernentes à legalidade e aderência dos normativos à política pública da transação resolutiva
de litígio" (Seq. 1).

2.
Para melhor compreensão do processo administrativo em voga e da controvérsia em si, se
faz necessário sumariar os principais documentos acostados aos autos e os seus respectivos conteúdos.

3.
No sequencial 1 dos autos eletrônicos está o OFÍCIO SEI Nº 319680/2022/ME, de
29/12/2022, encaminhado ao Advogado-Geral da União pelo Secretário Executivo do Ministério da
Economia, dando conta do Parecer Conjunto SEI nº 78/2022/ME, de lavra da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, aprovado pelo Ministro de Estado da Economia, no qual se firmou entendimento acerca
da aplicação de determinados dispositivos legais à transação tributária. Informa a autoridade, todavia, que,
por meio do Ofício nº 842/2022 - GABINETE/RFB, a RFB solicitou a reavaliação do tema e a respectiva
suspensão dos efeitos do despacho de aprovação ministerial ao Parecer da PGFN. Ao final, asseverou o
Secretário Executivo que "a questão tangencia discussão acerca dos contornos constitucionais da atuação
da própria Advocacia-Geral da União e a representação extrajudicial do ente, suas autarquias e fundações",
encaminhando, bem por isso, a questão ao crivo desta Advocacia-Geral.

4.
No sequencial 2 está encartado o OFÍCIO Nº842/2022-GABINETE/RFB, enviado pelo
Secretário Especial da Receita Federal do Brasil ao Secretário Executivo do Ministério da Economia, cuja
relevância de seu conteúdo recomenda o seu integral traslado:

1. Trata-se de análise da repercussão, para as atividades da Receita Federal, do Despacho de
15 de dezembro de 2022 do Sr. Ministro da Economia, no Processo nº 10951.110509/2022-
98, que APROVA, para fins do disposto no art. 42 da Lei Complementar nº 73, de 10 de

fevereiro de 1993, o Parecer Conjunto SEI nº 78/2022/ME, de 14 de dezembro de 2022, que
assentou a urgência de ajustamento dos atos relativos à transação tributária ao
ordenamento jurídico brasileiro, especialmente ao disposto no art. 131 da Constituição
Federal, na Lei Complementar nº 73, de 1993, e na Lei nº 13.988, de 14 de abril de 20202.
2. Tal parecer gera dificuldades para os procedimentos atuais adotados nas transações
tributárias no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), criando
procedimentos burocráticos e mais custosos para o contribuinte, além de insegurança
jurídica quanto às transações já concluídas no âmbito da RFB. Como será a seguir
demonstrado, entendemos ser cabível uma reavaliação do Despacho de aprovação a fim de
que possamos aprofundar a questão dentro do Ministério da Economia.
3.A primeira questão reside na questão da representação judicial e extrajudicial da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), refletida nos itens 18 e 19 do parecer, que
traz uma verdadeira interferência indevida nas atividades da Secretaria Especial da Receita
Federal do Brasil (RFB) e nas competências dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do
Brasil, responsáveis pelo deferimento de pedidos transações, nos termos da Portaria
RFB nº 247, de 18 de novembro de 2022, conforme abaixo:
18.A Portaria RFB nº 247, de 2022, permanece em afronta à Lei nº 13.988, de 2020, nesse
ponto, ao apartar integralmente a Advocacia-Geral da União e suas competências para
representação extrajudicial da União da transação sobre créditos sob sua responsabilidade.
A Portaria nº 247, de 2022, não foi submetida ao consultivo da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional e não faz qualquer referência a oitiva prévia da Advocacia Pública no
exercício de sua competência para exame prévio da legalidade de acordos e a representação
da União nas causas tributárias.
19.A mesma situação se observa na Portaria nº 248, de 2022, que institui a Equipe Nacional
de Transação de Créditos Tributários. O termo de transação individual será, por essas
normas, assinado pela equipe de transação, não havendo previsão da necessária e
indispensável oitiva do órgão jurídico da União, em clara e direta afronta ao art. 12, IV, da
Lei Complementar n. 73 de 1993.
4.O item 18 traz a submissão de atos da RFB para aprovação prévia da Procuradoria-
Geral da Fazenda Nacional (PGFN) no que se refere a transação, o que por si só já é uma
afronta ao art. 37, inc. XVIII. Os atos da administração tributária não prescindem de avaliação
de outros órgãos em controle preventivo. Já o item 19, nessa mesma linha de invasão de
competências, a PGFN avoca a necessidade de oitiva antes do deferimento que é feito pela
RFB. Esse passo a mais cria uma burocracia no processo de transação, além de resultar em
tempo maior para análise e conclusão dos pedidos, deixando o contribuinte inseguro e
aguardando a oitiva da PGFN, que tem uma quantidade de servidores muito menor que a
RFB.
5. Deve-se entender que a representação extrajudicial dos interesses públicos defendidos
pela PGFN e, também pela Advocacia-Geral da União (AGU) somente se justifica em questões
que não estejam inseridas nas atribuições regulares do funcionamento ordinário desse
órgão. Por exemplo, o órgão que dispõe de instâncias julgadoras de seus atos administrativos
praticados contra os administrados pode vir a adotar meios alternativos para a resolução de
conflitos. Em havendo essa atribuição no bojo das competências legais do órgão, não se
torna necessária a representação extrajudicial da advocacia pública.
6. Nesse sentido, para ao caso em questão, cabe ressaltar que a RFB é o órgão específico e
singular da estrutura do Ministério da Economia responsável pela administração dos tributos
de competência da União, inclusive os previdenciários, e aqueles incidentes sobre o
comércio exterior. Além de atuar no combate e na prevenção aos ilícitos fiscais e aduaneiros,
a instituição também possui precedência constitucional dentro de sua área de competência
e jurisdição, na forma da lei (art. 37, inciso XVIII, da Constituição Federal).
7. Portanto, a parte final do art. 1º da Lei Complementar nº 73, de 1993, deve ser
interpretada como uma competência complementar, a ser exercida nos casos em que o
órgão em questão não possua a atribuição ou não disponha de estrutura para, por si só,
resolver conflitos com os administrados. Dessa forma, manutenção da transação tributária

de créditos tributários em contencioso administrativo (que é a etapa anterior ao envio para
inscrição em dívida ativa da União) na Receita Federal é eficiente do ponto de vista de gestão
pública, bem como torna o procedimento mais simples e direto para o contribuinte.
8. Outro ponto está na discussão do alcance da transação tributária e a definição do
contencioso administrativo fiscal. Essas questões estão sintetizadas nos itens 30 e 31, abaixo
transcritos:
“30. Portanto, a Portaria RFB nº 247, de 2022, incorre em insanável ilegalidade ao prever:
Art. 5º Instaura-se o contencioso administrativo fiscal com a apresentação, pelo sujeito
passivo da obrigação tributária, de impugnação, manifestação de inconformidade ou de
recurso previsto: (...) III -na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, quando referente a: a)
compensação não declarada;
b) arrolamento de bens e direitos, quando a transação tratar de substituição da garantia; c)
decisão de cancelamento ou não reconhecimento de ofício de declaração retificadora; e d)
programas de parcelamento.
31. Importante alertar, que a desmedida ampliação do conceito de contencioso
administrativo fiscal representa grave risco aos interesses da União. Ao deturpar esse
conceito jurídico dando-lhe indevida e incabível elasticidade, a Secretaria Especial da Receita
Federal do Brasil fomenta interpretações de que qualquer manifestação baseada no direito
de petição instaura contencioso administrativo fiscal atraindo, por exemplo, os efeitos
do art. 151, III, do Código Tributário Nacional ou o conjunto normativo do Decreto nº
70.235, de 1972, burocratizando, atrasando e dificultando a cobrança do crédito público,
ampliando a litigiosidade e fragilizando as ações da Administração Tributária na recuperação
de seus créditos.”
9. Não há qualquer dispositivo da Lei nº 13.988, de 2020, que restrinja a sua aplicação ao
litígio de natureza tributária regido pelo Decreto nº 70.235, de 1972. Na realidade, ocorre o
inverso: a Lei nº 13.988, de 2020, autoriza a transação no contencioso administrativo fiscal
de pequeno valor e, simultaneamente, afasta a aplicação do Decreto nº 70.235, de 1972,
autorizando a sua incidência “apenas subsidiariamente”.
10. No âmbito da RFB, além do Decreto nº 70.235, de 1972, são aplicáveis diversas normas
processuais, tais como: (i) Portaria ME nº 340, de 2020, que disciplina o contencioso
administrativo fiscal de pequeno valor; (ii) Decreto-Lei nº 1.455, de 1976, que disciplina o
processo administrativo de perdimento de mercadorias e de veículos; (iii) Medida Provisória
nº 2.158-35, de 2001, que disciplina o processo administrativo de perdimento de moeda; e
(iv) Decreto-Lei nº 97, de 1966, que disciplina o processo de exigência de crédito tributário
constituído em termo de responsabilidade.
11. Em relação aos litígios de natureza tributária não regidos por norma processual
específica, aplica-se a Lei nº 9.784, de 1999, que rege o processo administrativo federal. Por
essa razão, a Lei nº 9.784, de 1999, encontra-se incluída no rol de dispositivos legais que
possibilitam a transação de créditos tributários em contencioso administrativo fiscal sob
administração da RFB.
12. Outro ponto destacado no referido parecer, encontra-se no item 33, quanto à
apresentação de benefícios na migração de parcelamentos para a transação, conforme
segue:
“33. Esse entendimento tem por fundamento a absoluta inexistência de contencioso
administrativo fiscal, previsto no art. 151, III, do Código Tributário Nacional, em razão da
adesão do contribuinte a regramento de parcelamento anterior. A confissão da dívida,
pressuposto do parcelamento, necessariamente põe fim a qualquer contencioso
administrativo tributário.”
13. No caso de parcelamento, a princípio não haveria contencioso administrativo fiscal em
curso, uma vez que se trata de uma causa suspensiva da exigibilidade do crédito tributário,
conforme art. 151, VI, do Código Tributário Nacional –CTN (Lei nº 5.172, de 25 de outubro
de 1966).
14. Entretanto, em atenção ao Tema 668 de repercussão geral julgado pelo Supremo
Tribunal Federal, a PGFN manifestou-se, por meio do Parecer SEI nº 7.692/2021/ME a

respeito da obrigatoriedade de contraditório prévio à exclusão do contribuinte de
parcelamento:
“20. Ante o exposto, propõe-se a inclusão do tema objeto do presente parecer na lista de
dispensa de contestação e recursos desta Procuradoria-Geral, (...), nos termos seguintes:
1.28 –Parcelamento g) Impossibilidade de exclusão do parcelamento mediante contraditório
diferido(...)
Observação 2: O precedente se refere ao REFIS mas se aplica por extensão a todo
parcelamento tributário que adote a mesma sistemática de exclusão, (...)
Observação 3: (...) devendo-se atentar para a possibilidade de a Administração
promover os devidos ajustes nos regulamentos dos parcelamentos listados nesta dispensa
para a observância do contraditório prévio. (grifado)”
15. Portanto, conforme definido pelo STF no tema 668, e incluído pela PGFN na lista de
dispensa de contestação, com o esclarecimento de que o entendimento se refere aos
diversos parcelamentos tributários, há contraditório prévio à exclusão de programas de
parcelamento, podendo o contribuinte optar por regularizar as parcelas em aberto antes da
conclusão do contencioso administrativo.
16. Por outro lado, o contribuinte pode discutir diversos pontos do parcelamento, como o
valor das parcelas, a utilização de créditos de prejuízo fiscal de IRPJ ou base de cálculo
negativa de CSLL, os descontos aplicáveis, a inclusão ou exclusão de determinados créditos
tributários no parcelamento, observado o procedimento estabelecido na Lei nº 9.784, de
1999.
17. Na hipótese de recurso contra a rescisão de parcelamento, instaura-se um contencioso
administrativo fiscal cujo objeto é a cobrança do crédito tributário, cabendo notar que o
legislador não instituiu qualquer restrição ou critério quanto a essa situação. Dessa forma,
na ausência de vedação expressa, entende-se viável a transação no contencioso
administrativo instaurado quando da rescisão do parcelamento.
18. Outro ponto sensível encontra-se na questão dos critérios de aferição do grau de
recuperabilidade da dívida e da revisão da capacidade de pagamento, que abrange os itens
39 a 51.
19. Entretanto, ao utilizar dados coletados e geridos pela RFB para a definição da capacidade
de pagamento e do grau de recuperabilidade, sem participação deste órgão, assume-se o
risco de estimar valores distantes da realidade: por mais acurado que seja o algoritmo
preditivo criado, ele sempre trará resultados a posteriori, ou seja, serão necessários meses
ou anos para capturar cada mudança na forma de coleta ou tratamento dos dados que
alterem os seus significados.
20. O problema do atraso na acuidade da capacidade de pagamento e na incompreensão
do significado dos dados utilizados somente deixará de ocorrer com a inclusão do órgão
gestor dos dados no processo de cálculo da capacidade de pagamento e do grau de
recuperabilidade, pois mudanças no significado dos dados poderão ser incorporados ao
algoritmo mesmo antes de suas implementações.
21. Adicionalmente, a incompreensão dos dados utilizados pode levar a erro na utilização
de critérios válidos para registrar a recuperabilidade para fins contábeis com a
recuperabilidade e a capacidade de pagamento, para fins de concessão de descontos e
prazos, conforme explicado a seguir.
22. A definição dos parâmetros e critérios para a classificação dos débitos inscritos em dívida
ativa foi realizada por meio de Grupo de Trabalho constituído pela Portaria SE/MF nº 956, de
21 de outubro de 2016, com o objetivo de nortear as ações de cobrança da PGFN e a
classificação dos débitos inscritos para fins de contabilização no Balanço Geral da União.
Naturalmente, o referido Grupo de Trabalho contou com a participação da RFB.
23. A classificação desenvolvida pelo referido GT e adotada pela PGFN não visava e
nem se presta para a definição de capacidade de pagamento e recuperabilidade do crédito
tributário para fins de transação, pois é composta por variáveis que indicam o
comportamento do contribuinte e não a sua real capacidade de pagamento.
24. Exemplificando, o contribuinte que decide não cumprir as suas obrigações tributárias,