DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 71, quinta-feira, 13 de abril de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1

d) programas de parcelamento.
31. Importante alertar, que a desmedida ampliação do conceito de contencioso
administrativo fiscal representa grave risco aos interesses da União. Ao deturpar esse
conceito jurídico dando-lhe indevida e incabível elasticidade, a Secretaria Especial da Receita
Federal do Brasil fomenta interpretações de que qualquer manifestação baseada no direito
de petição instaura contencioso administrativo fiscal atraindo, por exemplo, os efeitos do
art. 151, III, do Código Tributário Nacional ou o conjunto normativo do Decreto nº 70.235,
de 1972, burocratizando, atrasando e dificultando a cobrança do crédito público, ampliando
a litigiosidade e fragilizando as ações da Administração Tributária na recuperação de seus
créditos.(...)

18.
A Receita Federal do Brasil, por seu turno, defende que ambas as normas legais são
igualmente aptas a configurar o contencioso administrativo fiscal, haja vista a seguinte manifestação,
extraída do Ofício nº 842/2022 - GABINETE/RFB (Seq. 2):

9. Não há qualquer dispositivo da Lei nº 13.988, de 2020, que restrinja a sua aplicação ao
litígio de natureza tributária regido pelo Decreto nº 70.235, de 1972. Na realidade, ocorre o
inverso: a Lei nº 13.988, de 2020, autoriza a transação no contencioso administrativo fiscal
de pequeno valor e, simultaneamente, afasta a aplicação do Decreto nº 70.235, de 1972,
autorizando a sua incidência“apenas subsidiariamente”.
10. No âmbito da RFB, além do Decreto nº 70.235, de 1972, são aplicáveis diversas normas
processuais, tais como: (i) Portaria ME nº 340, de 2020, que disciplina o contencioso
administrativo fiscal de pequeno valor; (ii) Decreto-Lei nº 1.455, de 1976, que disciplina o
processo administrativo de perdimento de mercadorias e de veículos; (iii) Medida
Provisória nº 2.158-35, de 2001, que disciplina o processo administrativo de perdimento de
moeda; e (iv) Decreto-Lei nº 97, de 1966, que disciplina o processo de exigência de crédito
tributário constituído em termo de responsabilidade.
11. Em relação aos litígios de natureza tributária não regidos por norma processual
específica, aplica-se a Lei nº 9.784, de 1999, que rege o processo administrativo federal. Por
essa razão, a Lei nº 9.784, de 1999, encontra-se incluída no rol de dispositivos legais que
possibilitam a transação de créditos tributários em contencioso administrativo fiscal sob
administração da RFB.

19.
Como se sabe, a Lei nº 9.784/1999 regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal. Segundo dispõe o artigo 1º e seu §1º:

Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo
no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial,
à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins
da Administração.
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função
administrativa.
(...)

20.
Trata-se de norma de caráter geral, voltada a pautar todos os procedimentos
administrativos na esfera da União, que não sejam objeto de lei especial. Nesse sentido, pode-se dizer que
se trata de norma de aplicação subsidiária. Na ausência de norma especial a regular determinado
procedimento, aplica-se a lei geral do processo administrativo, conforme disposto em seu artigo 69.

Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por
lei própria, aplicando- se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.

21.
Assim, a resposta à questão ora colocada passa por analisar se as hipóteses de insurgência
do contribuinte, regidas apenas pela Lei nº 9.784/1999, cuja aplicação ao processo administrativo tributário
é subsidiária, é suficiente para configurar o contencioso administrativo fiscal.

22.
Por outro lado, para se extrair o exato conceito de contencioso administrativo fiscal, par fins
de se determinar os limites de aplicação da Lei nº 13.988/2020, com as alterações introduzidas pela Lei nº
14.375/2022, necessário se faz uma breve digressão do histórico legislativo recente para melhor
entendimento do modelo de transação tributária instituído por essas normas.

2.2
Histórico legislativo e alterações da Lei de Transação Tributária

23.
A Lei nº 13.988/2020, que dispõe sobre a transação tributária no âmbito da União, surgiu a
partir da conversão em lei da Medida Provisória nº 899, de 16/10/2019. Originalmente, - e assim se
manteve até a edição Lei nº 14.375/2022 - apenas incluía os créditos administrados pela Receita Federal
do Brasil na modalidade de "transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada
controvérsia jurídica". Não havia, naquele primeiro momento, possibilidade de transacionar créditos que
estivessem, pura e simplesmente, em contencioso administrativo fiscal. Somente se previa a possibilidade
de transação, no contencioso administrativo tributário, nas matérias previamente definidas por ato do
Ministro de Estado da Economia, na hipótese do artigo 16, do diploma legal em questão.

Art. 16. O Ministro de Estado da Economia poderá propor aos sujeitos passivos transação
resolutiva de litígios aduaneiros ou tributários decorrentes de relevante e disseminada
controvérsia jurídica, com base em manifestação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
e da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia.

§ 1º A proposta de transação e a eventual adesão por parte do sujeito passivo não poderão
ser invocadas como fundamento jurídico ou prognose de sucesso da tese sustentada por
qualquer das partes e serão compreendidas exclusivamente como medida vantajosa diante
das concessões recíprocas.
§ 2º A proposta de transação deverá, preferencialmente, versar sobre controvérsia restrita
a segmento econômico ou produtivo, a grupo ou universo de contribuintes ou a
responsáveis delimitados, vedada, em qualquer hipótese, a alteração de regime jurídico
tributário.
§ 3º Considera-se controvérsia jurídica relevante e disseminada a que trate de questões
tributárias que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.

24.
Inicialmente, portanto, o legislador considerou possível a transação na cobrança de créditos
tributários da União somente a partir da suas inscrição em Dívida Ativa da União, conforme dicção do artigo
10, da Lei nº 13.988/2020, ainda em vigor:

Art. 10. A transação na cobrança da dívida ativa da União, das autarquias e das fundações
públicas federais poderá ser proposta, respectivamente, pela Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional e pela Procuradoria-Geral Federal, de forma individual ou por adesão, ou por
iniciativa do devedor, ou pela Procuradoria-Geral da União, em relação aos créditos sob sua
responsabilidade.

25.
Para melhor compreensão dessa opção legislativa, oportuno transcrever a exposição de
motivos EMI nº 00268/2019 ME AGU, de 6 de setembro de 2019, assinada pelos então Ministro de Estado
da Economia e do Advogado Geral da União, a qual encaminhou ao Senhor Presidente da República a
proposta de Medida Provisória que deu origem à Lei nº 13.988/2020, posteriormente anexada à
Mensagem Presidencial de envio da MPV nº 899/2019, ao Congresso Nacional (destaques acrescidos).[1]

Senhor Presidente da República,
Submetemos a sua apreciação proposta de Medida Provisória que estabelece os requisitos
e as condições para que a União, por meio da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional(PGFN), e os respectivos devedores ou partes adversas, possam realizar transação,
nos termos do art. 171 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 – Código Tributário
Nacional, criando mecanismos indutores de autocomposição em causas de natureza fiscal.
2. As alterações propostas visam suprir a ausência de regulamentação, no âmbito federal,do
disposto no art. 171 do Código Tributário Nacional e de disposições que viabilizem a
autocomposição em causas de natureza fiscal, contexto esse que tem, respectivamente,
impedido maior efetividade da recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa da União,
por um lado, e resultado em excessiva litigiosidade relacionada a controvérsias tributárias,
noutra senda, com consequente aumento de custos, perda de eficiência e prejuízos à
Administração Tributária Federal.
3. A transação na cobrança da dívida ativa da União acarretará redução do estoque desses
créditos,
limitados
àqueles
classificados
como
irrecuperáveis
ou
de
difícil
recuperação,incrementará a arrecadação e esvaziará a prática comprovadamente nociva
de criação periódica de parcelamentos especiais, com concessão de prazos e descontos
excessivos a todos aqueles que se enquadram na norma (mesmo aqueles com plena
capacidade de pagamento integral da dívida). O modelo ora proposto possui bastante
similaridade com o instituto do "Offer in Compromise",praticado pelo Internal Revenue
Service (IRS), dos Estados Unidos da América. Em suma, afasta-se do modelo que considera
exclusivamente o interesse privado, sem qualquer análise casuística do perfil de cada
devedor e, consequentemente, aproxima-se de diretriz alinhada à justiça fiscal,pautando o
instituto sob o viés da conveniência e da ótica do interesse da arrecadação e do interesse

público. Ressalta-se, inclusive, que a proposta decorre do amadurecimento de debates e
estudos já objeto de outras proposições, em especial os Projetos de Lei nº 10.220, de 2018
e nº 1.646, de 2019,onde as potencialidades do instituto foram evidenciadas. De outro lado,
conforme estudos realizados pela PGFN, os parcelamentos extraordinários, além dos seus
efeitos deletérios, sequer atingem com efetividade a carteira de créditos irrecuperáveis ou
de difícil recuperação, principais destinatários da proposição, que perfazem cerca de R$ 1,4
trilhão de reais, montante superior à metade do estoque da Dívida Ativa da União.
4. A proposição prevê, ainda, modalidade de transação voltada à redução de litigiosidadeno
contencioso tributário, afastando-se do modelo meramente arrecadatório. Objetiva-se, com
aproposição, atacar o gargalo do processo contencioso tributário, cujo estoque, apenas no
Conselhode Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), totaliza mais de R$ 600 bilhões de
reais,distribuídos em cerca de 120 mil processos.
5. Soma-se a esse universo os processos judiciais em curso, cuja discussão se
encontragarantida por seguro ou fiança, gerando custos aos litigantes, ou mesmo suspensas
por decisõesjudiciais, que totalizam outros R$ 42 bilhões de reais.
6. Em ambos os modelos a transação é instrumento de solução ou resolução, por
meioadequado, de litígios tributários, trazendo consigo, muito além do viés arrecadatório,
extremamente importante em cenário de crise fiscal, mas de redução de custos e correto
tratamento dos contribuintes, sejam aqueles que já não possuem capacidade de
pagamento, sejam aqueles que foram autuados, não raro, pela complexidade da legislação
que permitia interpretação razoável em sentido contrário àquele reputado como adequado
pelo fisco.
7. Mediante concessões mútuas, credor e devedor, podem socorrer-se do instituto que
pendia de regulamentação, obtendo solução adequada ao litígio tributário.
8. Todas essas propostas permitirão, ademais, que a PGFN concentre esforços noutras
causas, litígios ou cobranças, promovendo incremento na arrecadação, a prevenção e a
redução delitigiosidade, e ganhos de celeridade, eficiência e economicidade.
9. Ademais, a medida insere Procuradoria-Geral Federal e Procuradoria-Geral da União no
mesmo modelo de resolução de litígios, seja a primeira no trato da Dívida Ativa das
autarquias e fundações públicas federais, na qual incluída dívida de natureza tributária
(taxa), bem como a segunda que também exerce relevante papel de cobrança de valores
devidos ao erário.
10. Estimativas conservadoras apontam como resultado da medida a arrecadação de
R$1,425 bilhão em 2019, R$ 6,384 bilhões em 2020 e R$ 5,914 bilhões em 2021, sem prejuízo
da economia de recursos decorrentes da solução dos litígios encerrados pela transação.
11. O grave quadro fiscal, bem como a urgente necessidade de enfrentamento dos
problemas do contencioso administrativo tributário denotam a presença dos requisitos de
relevância e urgência constitucionalmente exigidos para a edição da Medida Provisória que
ora se propõe, repisando-se a imperiosidade da medida para o ingresso de receitas ainda no
orçamento corrente e, sobretudo, trazendo novas estimativas de receita para os exercícios
seguintes.
12. Essas, Senhor Presidente, são as razões que justificam a edição da Medida Provisória que
ora submetemos a sua elevada apreciação.

26.
Os trechos destacados acima sinalizam, com precisão, os objetivos buscados com a edição
da norma, em especial quanto à cobrança de créditos da União.

27.
Havia, portanto, naquele momento, a compreensão de que o equacionamento do estoque
de créditos em cobrança, por meio do instituto da transação tributária previsto no artigo 171 do CTN, cuja
regulamentação se propunha, devia estar centrado nos créditos inscritos em Dívida Ativa da União.

28.
A situação do contencioso administrativo fiscal, como visto anteriormente, não restou
ignorada. Entendeu-se mais adequado, entretanto, tratá-lo apenas no âmbito "da transação por adesão
no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica", prevista no Capítulo III, da
medida legislativa em questão.

29.
Esse estado de coisas veio a se alterar com a edição da Lei nº 14.375/2022, resultado da
conversão em lei da Medida Provisória nº 1.090/2021. Ao contrário da Lei nº 13.988/2020, entretanto, as
alterações promovidas pela Lei nº 14.375/2022, na regulamentação da transação tributária, não constaram
da Medida Provisória em questão e foram incluídas por emendas parlamentares, durante sua tramitação
no Congresso Nacional.

30.
Por esse motivo, não há menção às modificações promovidas na lei de transação na
mensagem do Sr. Presidente da República de envido da Medida Provisória para o Congresso. Por seu turno,
o Parecer de Plenário à MPV nº 1.090, de 30 de dezembro de 2021, pela Comissão Mista[2], da lavra do
Deputado Relator Hugo Mota, relacionou apenas algumas das alterações propostas pelos legisladores.

Ademais, em alinhamento com o escopo da MP nº 1.090/2021, entendemos oportuno
introduzir aperfeiçoamentos no regime geral de transação de créditos de interesse da União
Federal. Nesse sentido, inserimos no PLV modificações pontuais na Lei n° 13.988/2020, que
atualmente disciplina a matéria, em especial:
(i) a previsão de que a transação realizada no âmbito do contencioso administrativo fiscal
também poderá ser proposta por iniciativa do devedor, e não apenas por adesão;
(ii) a extensão do regime da transação por adesão no contencioso tributário de pequeno
valor – atualmente restrito aos débitos tributários administrados pela Receita Federal do
Brasil e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – às dívidas com as autarquias e
fundações federais e às de natureza não tributária, de modo a contemplar os débitos
relativos ao FGTS, proporcionando uma redução significativa em carteiras de créditos em
que o custo da cobrança coercitiva para a administração é significativamente mais elevado
do que o valor recuperável;
(iii) a ampliação dos prazos de pagamento admitidos no âmbito da transação e do
percentual de descontos sobre os acessórios da dívida e, de modo a alcançar os devedores
em grave situação econômico-financeira;
(iv) a possibilidade de utilização de prejuízos fiscais e bases de cálculo negativas na
transação de créditos da Fazenda Pública, tendo em vista que a aceitação de mais tipos de
ativos do devedor como meio de pagamento amplia as possibilidades de satisfação dos
créditos da Fazenda Pública e reduz a litigiosidade;
(v) a definição do tratamento tributário conferido aos descontos concedidos no âmbito da
transação, evitando-se que, desse procedimento de composição de conflitos, decorram
novos litígios.

2.3
O conceito de contencioso administrativo fiscal adotado pelo legislador

31.
Conquanto não haja menção expressa à ampliação do escopo da transação na cobrança de
créditos, para incluir aqueles em contencioso administrativo fiscal, é significativa a afirmação contida no
item (i), acima reproduzido, a respeito da previsão da transação do contencioso administrativo fiscal passar
a poder ser proposta, também, pelo devedor.