DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 71, quinta-feira, 13 de abril de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1

85.
Embora os órgãos do contencioso administrativo fiscal federal componham a estrutura do
Ministério da Fazenda, logo, do Poder Executivo Federal, a participação da PGFN e de seus membros funda-
se, precisamente, na atribuição de representar extrajudicialmente os interesses da União.

86.
Sua organização, notadamente a partir da segunda instância administrativa, com
composição paritária entre representantes do Fisco e dos contribuintes, torna mandatória a representação
dos interesses da União pelos Procuradores da Fazenda Nacional. Inclusive pela necessidade de equilíbrio de
forças, já que as maiores empresas do país são, também, as maiores litigantes do contencioso administrativo
tributário, em valores discutidos, e apresentam-se, via de regra, representados pelos mais destacados
advogados tributaristas privados do país.
87.
Disso não decorre, obviamente, a atribuição exclusiva da PGFN e de seus membros para
firmar os termos de transação de créditos que estejam em discussão nos órgãos do contencioso
administrativo fiscal. A Lei da Transação é clara em cominar essa atribuição à Secretaria da Receita Federal
do Brasil. O que não nos parece possível é excluir a PGFN da apreciação dos atos e termos de transação,
não só em face do necessário e legalmente previsto assessoramento jurídico prévio, como bem
determinado nas conclusões do Parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16), mas também em
face da atribuição, legal e constitucional, de representar os interesses da União nas causas de natureza
fiscal, no âmbito do contencioso administrativo fiscal.

88.
Não é outro o fundamento do artigo 1º, Lei nº 9.469/1997. Competindo ao AGU
representar a União, judicial e extrajudicialmente (artigo 131, da Constituição), e, pois, sendo-lhe atribuído
transigir nas ações de interesse da União (artigo 4º, VI, da LC nº 73/93), daí decorre sua competência para
autorizar a realização de transação para prevenir ou terminar litígios.

89.
Nessa mesma linha, a nosso juízo, deve caminhar a melhor interpretação para a menção à
LC n 73/1993, contidas nos artigo 10-A e 13, da Lei nº 13.988/2020. Se a PGFN presenta, ou representa, os
interesses da União no contencioso administrativo tributário, um ato de disposição deles, ou que se
proponha a deles dispor, como se verifica nas concessões mútuas, típicas da transação, não pode prescindir
da manifestação - que pode ser prévia ou mesmo concomitante à sua assinatura - do órgão que representa,
por força da Constituição e da LC nº 73/1993, esses mesmos interesses. Manifestação esta cuja natureza
jurídica é semelhante àquela do artigo 1º, da Lei nº 9.469/1997, por possuírem igual fundamento na
Constituição e na Lei Complementar da AGU.

3.2
A autoridade competente para o estabelecimento do grau de recuperabilidade dos
créditos para fins de transação tributária

90.
Nesse ponto, o parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16) concluiu:

c) Acerca o segundo tema, conquanto a fixação do grau de recuperabilidade
dos créditos também não se relacione à representação extrajudicial da
União, há, nos termos do presente opinativo, regra expressa a respeito da
competência do PGFN para fazê-lo, cujo berço é o parágrafo único do art. 14
da Lei 13.988/2020, e sobejam pressupostos lógicos para que seja atribuída
a tarefa exclusivamente à referida autoridade.

91.
Com efeito, surpreende que a questão tenha sido trazida à apreciação da Advocacia-Geral
da União e, pois, desta Consultoria-Geral da União, haja vista a existência de regra expressa na Lei nº
13.988/2020 dispondo a respeito, como bem pontuado no opinativo. Igualmente muito bem colocado no
parecer, são muitos os pressupostos lógicos a sugerir a atribuição exclusiva desse mister para a PGFN,
como decidiu o legislador. Pela sua pertinência, vale transcrever os fundamentos abraçados pelo opinativo.

De todo modo, manifestamente não é dado a RFB fazê-lo. Não fosse
suficiente a literalidade ofuscante do parágrafo único do art. 14 da Lei
13.988/2020, o dispositivo tem por sustentáculo sólidas e múltiplas razões
de ordem lógica. Entre elas, elenco três. A uma, se é a PGFN que representa
a União nas demandas judiciais, é ela que tem contato exclusivo com os
entendimentos das cortes de justiça sobre o tema. Atuando na execução
judicial do débito, possui a PGFN uma visão induvidosamente mais ampla
sobre a viabilidade da satisfação do crédito à luz das inclinações da
jurisprudência. A duas, porque a execução judicial é caracterizada pela
coercibilidade, pela invasão forçada no patrimônio do cidadão, aparelhada
de medidas de bloqueio e constrição patrimonial que não podem ser
adotadas sponte propria pelo Estado-Administração, mas somente com
incursão do Estado-Juiz. Dessa maneira, parece evidente que somente a
PGFN possui a exata dimensão das possibilidades de constrição judicial do
patrimônio do devedor e de suas respectivas efetividades para a satisfação
do crédito. A três, porque, em franca reverência ao princípio constitucional
da isonomia, não pode haver critérios dissonantes acerca das hipóteses em
que um determinado crédito é irrecuperável ou não, o que poderia favorecer
um devedor em detrimento de outro.
Nessa perspectiva, qualquer ato normativo que venha a se imiscuir na
atribuição exclusiva contemplada no parágrafo único do art. 14 da Lei n.
13.988/2020 de disciplinar, por ato próprio, i) os critérios para aferição do
grau de recuperabilidade das dívidas, ii) os parâmetros para aceitação da
transação individual e iii) a concessão de descontos, "entre eles o insucesso
dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos
benefícios a critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a sua
temporalidade, a capacidade contributiva do devedor e os custos da
cobrança", será revestido de nulidade por vício de competência.

92.
Conquanto de acordo com as razões colocadas, apenas com a ressalva de que medidas
coercitivas visando a recuperação de créditos podem, em alguns casos, prescindir do Estado-Juiz, como é
o caso, por exemplo, do protesto extrajudicial, podem ainda ser apontados fundamentos de outra ordem
para sustentar referida competência legal.

93.
Com efeito, conforme extrai-se do Despacho nº 00306/2022/DENOR/CGU/AGU, de
15/07/2022, de aprovação do Parecer nº 00147/2022/DENOR/CGU/AGU, o qual recomendou a sanção
integral do Projeto de Lei de Conversão (PLV) nº 12, de 2022 (Medida Provisória n° 1.090, de 2021), ambos
aprovados pelo Consultor-Geral da União e o Advogado-Geral da União Substituto, há razões outras, além

da própria literalidade da lei e pressupostos lógicos, a sustentar a competência da PGFN para atestar o
grau de recuperabilidade dos créditos. Transcreve-se o seguinte trecho do referido Despacho nº
00306/2022/DENOR/CGU/AGU (destaques no original)

2. Todavia, em complemento ao respeitável Parecer, friso a necessidade de sanção aos
seguintes dispositivos do PLV 12, de 2022:
I - o art. 10, na parte que altera o inciso I do art. 11, bem como que acresce o parágrafo
único ao art. 14, ambos da Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, mantendo com o
Procurador-Geral da Fazenda Nacional a competência de: (a) estabelecer critérios para a
concessão de descontos nas multas, nos juros e nos encargos legais relativos a créditos a
serem transacionados que sejam classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação;
e (b) disciplinar os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os
parâmetros para aceitação da transação individual e a concessão de descontos, entre eles o
insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a
critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a sua temporalidade, a capacidade
contributiva do devedor e os custos da cobrança; e
II - o art. 16, na parte em que revoga o inciso V, do art. 14 da Lei n° 13.988, de 2020, uma
vez que o referido inciso, na redação atual, prevê que ato do Procurador-Geral da Fazenda
Nacional disciplinará "os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os
parâmetros para aceitação da transação individual e a concessão de descontos, entre eles o
insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a
critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a idade da dívida inscrita, a
capacidade contributiva do devedor e os custos da cobrança judicial" e tal previsão -
conforme acima mencionado - irá constar do novo parágrafo único do art.14 da Lei nº
13.988, de 2020, acrescido pelo art. 10 do PLV, não se submetendo a nova redação a ser
dada ao caput do art.14 da Lei nº 13.988, de 2020, cindindo a competência de disciplinar
assuntos relacionados à transação tributária, para prever que ao Procurador-Geral da
Fazenda Nacional compete disciplinar tais assuntos em ato próprio quanto aos créditos
inscritos em dívida ativa e ao Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, quanto aos
créditos em contencioso administrativo fiscal.
3. E deve ser sancionado os dispositivos do PLV acima mencionados não só diante do fato
de que tais dispositivos não possuem inconstitucionalidade formal ou material, estando,
inclusive, em acordo com as competências constitucionais da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional previstas no § 3º do art. 131 da Constituição Federal, uma vez que os
critérios a serem disciplinados pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional estão
diretamente

relacionados à possível cobrança, amigável ou judicial, de dívida ativa da União de natureza
tributária, ou seja, ao grau de recuperabilidade das dívidas, mas também em virtude de que
veto a qualquer um dos mencionados dispositivos inviabilizaria, na prática, conforme
informações da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a transação tributária, pondo
fim a um programa que, em pouco mais de dois anos, conduziu à regularização de mais de
R$ 250 bilhões em débitos inscritos em dívida ativa da União, e acarretaria a necessidade de
veto, por inconstitucionalidade material e formal, à alteração ao art. 14, caput, introduzida
pelo art. 10, do PLV 12, de 2022.
4. Aqui, cabe, ainda, ressaltar que a competência para definição de parâmetros
envolvendo negociação de dívidas, por implicar transação de direitos da União com base
numa análise de recuperabilidade por meio de cobrança, inclusive judicial, é de
competência privativa da Advocacia-Geral da União, a teor do art. 131 da Constituição
Federal e dos arts. 4º, inciso VI
, e 12, inciso V, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
5. De modo que caso sejam vetados os dispositivos do PLV acima mencionados,
estará ocorrendo invasão de competência e necessidade de veto às alterações pretendidas
ao art. 14, caput, da Lei nº 13.988, de 2020, não só por afrontar o § 3º do art. 131 da Carta
Magna, mas também por contrariedade ao interesse público, sob pena de subsistir no
ordenamento previsões conflitantes, quais sejam, a nova redação do caput do art. 14 da
Lei nº 13.988 e o disposto nos dos arts. 4º, inciso VI , e 12, inciso V, da Lei Complementar
nº 73, de 1993, e porque haveria uma clara ofensa ao princípio da segregação de funções
no âmbito da Administração Pública, com a concentração no mesmo órgão de poderes de
aplicar a multa e de definir os parâmetros para negociar as multas aplicadas.
6. Isso, inclusive, pode, em tese, gerar um incentivo à aplicação de multas elevadas, já que o
órgão de fiscalização poderia posteriormente, com base em seus critérios discricionários,
reduzir a sanção aplicada em interação direta com o próprio contribuinte autuado, uma vez
que o órgão sancionador atuaria sem qualquer instância de governança, causando
insegurança jurídica.
7. Assim, para observância ao princípio da segregação de funções, é imprescindível que os
poderes de aplicar multas e de negociar as multas geradas fiquem em órgãos diversos, sob
pena de um retrocesso institucional.

94.
O item 4, do trecho transcrito, corrobora, em relação à competência para aferição do grau
de recuperabilidade das dívidas, as mesmas razões que fundamentam, a nosso ver, a necessária
manifestação da PGFN para os atos de transação de créditos em contencioso administrativo fiscal, tratados
no item 3.1. deste opinativo.

95.
Na linha do despacho acima reproduzido, seria, no mínimo, de duvidosa constitucionalidade
a proposta que pretendesse retirar da PGFN a competência exclusiva para o mister previsto no artigo 14,
parágrafo único, da Lei 13.988/2020.

96.
Não bastassem os fundamentos jurídicos e os pressupostos de ordem lógica a recomendar
a manutenção da competência da PGFN, ora tratada, a previsão do artigo 17, § 2º, da Portaria RFB
nº 247/2022, demonstra, em concreto, que o legislador agiu corretamente ao editar a norma do artigo
14, parágrafo único, da Lei 13.988/2020. Transcreve-se, para melhor compreensão, o dispositivo
regulamentar editado pela RFB:

§ 2º Consideram-se irrecuperáveis os créditos tributários em contencioso administrativo
há mais de 10 (dez) anos, observados como parâmetros:
I - o período de cobrança dos débitos;
II - a baixa expectativa de priorização de julgamento;