DOU 04/05/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 84, quinta-feira, 4 de maio de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
A DV . ( A / S )
: MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (18958/DF, 167075/MG, 2525/PI,
463101/SP) E OUTRO(A/S)
A DV . ( A / S )
: RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO (DF019979/)
E M B D O. ( A / S )
: PRESIDENTE DA REPÚBLICA
P R O C . ( A / S ) ( ES )
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu do recurso, mas negou provimento
aos embargos de declaração, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de
14.4.2023 a 24.4.2023.
Acórdãos
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.787
(19)
ORIGEM
: ADI - 4787 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
P R O C E D.
: AMAPÁ
R E L AT O R
: MIN. LUIZ FUX
R EQ T E . ( S )
: CONFEDERACAO NACIONAL DA INDUSTRIA
A DV . ( A / S )
: GUSTAVO AMARAL MARTINS (072167/RJ) E OUTRO(A/S)
I N T D O. ( A / S )
: GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ
P R O C . ( A / S ) ( ES )
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ
I N T D O. ( A / S )
: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPA
AM. CURIAE.
: ESTADO DE MINAS GERAIS
P R O C . ( A / S ) ( ES )
: ADVOGADO-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Decisão: Após a leitura do relatório e a realização de sustentações orais, o
julgamento foi suspenso. Falaram: pela requerente, o Dr. Leonardo Estrela Borges; pelo amicus
curiae, o Dr. Carlos Victor Muzzi Filho, Procurador do Estado de Minas Gerais; e, pelo
interessado Governador do Estado do Amapá, o Dr. Davi Machado Evangelista, Procurador do
Estado. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 30.6.2022.
Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu em parte da ação direta e, nessa parte,
julgou-a improcedente, nos termos do voto do Relator, Ministro Luiz Fux (Presidente), vencidos
os Ministros André Mendonça, Roberto Barroso e Gilmar Mendes, nos termos de seus votos.
Ausente, justificadamente, o Ministro Dias Toffoli. Falou, pela Procuradoria-Geral da República,
o Dr. Antônio Augusto Brandão de Aras, Procurador-Geral da República. Plenário, 1º.8.2022.
EMENTA: 
CONSTITUCIONAL. 
TRIBUTÁRIO.
TAXA 
DE 
CONTROLE,
ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE PESQUISA, LAVRA, EXPLORAÇ ÃO
E APROVEITAMENTO DE RECURSOS MINERÁRIOS - TFRM. LEI Nº 1.613/2011. ESTADO DO
AMAPÁ. MODIFICAÇÃO LEGISLATIVA QUE NÃO ALTERA A SUBSTÂNCIA DA NORMA.
MANUTENÇÃO
DO OBJETO
DA
AÇÃO
DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
TAXA
INSTITUÍDA EM RAZÃO DO PODER DE POLÍCIA FISCALIZATÓRIO. INTELIGÊNCIA DO ART. 23,
XI, DA CRFB/88. É POSSÍVEL AOS ESTADOS EXERCER A ATIVIDADE DE PODER DE POLÍCIA EM
MATÉRIA DE FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE PESQUISA E EXPLORAÇÃO DE RECURSOS
MINERAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.
1. A Lei nº 1.613/2011, do Estado do Amapá, instituiu taxa de polícia sobre a
atividade de exploração mineral, com fundamento no art. 145, inciso II, da CRFB, ao estabelecer
uma base de cálculo fixa atrelada à tonelada de minério extraído, independentemente do tipo
de minério e do método de extração - exceto no caso do ouro, em que a unidade de medida
adotada é o grama .
2. A Lei 2.410, de 18 de junho de 2019, modificou o art. 6º da Lei 1.613/11,
alterando sua redação, e revogando o § 3º do dispositivo. Acrescentado o art. 6º-A ao diploma
legal.
3. A impugnação por ação direta de dispositivo legal revogado por legislação
posterior ocasiona a perda de objeto da demanda (ADI 3502, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal
Pleno, julgado em 14/02/2020, DJe 12/03/2020).
4. O julgamento da impugnação a dispositivos cuja alteração legislativa não
ocasionou mudança substancial em controle concentrado é possível, independentemente de
emenda à petição inicial,. Precedentes: ADI 2501, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno,
DJe 19/12/2008 e ADI 2418, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 17/11/2016.
5. As modificações legislativas promovidas pela Lei 2.410/19, do Estado do Amapá,
impõem a perda do objeto da ação em relação ao art. 6º, § 3º da Lei 1.613/11.
6. A Constituição estabelece competência administrativa aos Estados, Distrito
Federal e Municípios para registrar, acompanhar e fiscalizar as "concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos minerais", nos termos do inciso XI do seu art. 23.
7. A exegese do dispositivo adotada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal
possibilita aos entes federados o exercício do poder de polícia sobre as atividades descritas na
assim chamada "competência constitucional comum". São constitucionalmente formais a Taxa
de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Exploração e Aproveitamento
de Recursos Hídricos - TFRH do Estado do Amapá (ADI 6211, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal
Pleno, julgado em 04/12/2019, DJe 05/05/2020) e a Taxa de Controle, Monitoramento e
Fiscalização Ambiental das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Produção de Petróleo
e Gás - TFPG do Estado do Rio de Janeiro (ADI 5480, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal
Pleno, julgado em 20/04/2020, DJe 04/09/2020).
8. Os impostos são regidos pela capacidade contributiva do sujeito passivo e seus
fatos geradores são situações da vida relacionadas aos contribuintes, ao passo em que as
taxas são regidas pelo princípio da comutatividade ou retributividade, devendo o seu fato
gerador necessariamente corresponder a uma atividade estatal, seja ela correspondente ao
exercício regular do poder de polícia ou a prestação de um serviço público específico e
divisível prestado ou colocado à disposição do contribuinte.
9. A taxa exigível pelo exercício regular do poder de polícia impõe ao ao particular
o financiamento da atividade estatal que lhe limita direitos, mas que beneficia toda a
coletividade. O ônus é aceito em virtude dos ganhos obtidos com a exploração da atividade
fiscalizada.
10. No final do século XIX, os constitucionalistas e financistas norte-americanos
construíram uma distinção entre os tributos cobrados com fundamento no "poder de tributar"
e os exigidos sob a égide do "poder de polícia".
11. Hodiernamente, doutrina e jurisprudência albergam sob a denominação de
"extrafiscalidade" as exigências financeiras que induzem ou desincentivam comportamentos
dos cidadãos, antes reconhecidas como uma tradução econômica do poder de polícia
12. O tributo dotado de extrafiscalidade pode exorbitar algumas restrições
constitucionais ao poder de tributar, desde que justificada a política administrativa adotada, v.
g., o que se passa com os impostos do comércio exterior, em que a calibragem das alíquotas
ultrapassa, por vezes, parâmetros usuais de mercado unicamente para a preservação da
balança comercial do país.
13. A ideia de wealth maximization, formulada à luz de uma Análise Econômica do
Direito, determina que a riqueza (wealth) a ser maximizada é a totalidade da satisfação das
preferências moralmente relevantes e financeiramente sustentadas. A premissa, a princípio
utilitarista, é aprimorada pelas limitações financeiras e os meios a serem empregados
encontram-se protegidos pelo sistema de direitos.
14. A função da base de cálculo é quantificar o montante do tributo a ser
recolhido aos cofres públicos, portanto é essencial que ela mantenha uma relação de
congruência com a hipótese de incidência tributária mas também com elementos outros que
contribuam para a máxima efetivação dos efeitos pretendidos com a tributação. À luz de uma
teoria dos jogos, a referência é ao chamado "jeu de domination avec paiement de tribut" em
que o plano ótimo encontra concessões mútuas a partir de um dado pagamento, denominado
prêmio (prime).
15. O modelo teórico configura-se, na prática, no momento em que há o interesse
do particular de exercer determinada atividade lucrativa, ainda que para isso seja necessário
o dispêndio de um valor financeiro. Sob a ótica do outro jogador, o Estado, o montante
exigido deve ser bastante e suficiente para fazer face aos dispêndios com a fiscalização, mas
também contribuir para a ausência ou mitigação de danos à coletividade.
16. A base de cálculo das taxas de polícia não é objetivamente apurável, mas
estimada com base em critérios razoáveis de mensuração do custo da atividade estatal, que
deverá ser rateado entre os sujeitos passivos que exploram o segmento fiscalizado. Para fins
orçamentários há que se ter um planejamento mínimo em relação às despesas estatais, no
que o mesmo planejamento é exigido para fins de fixação da base de cálculo de uma taxa que
visa custear a atividade de polícia administrativa do Estado. Isso não quer dizer que a base de
cálculo das taxas nunca poderá conter elementos relacionados aos contribuintes.
17. Os princípios da isonomia e da capacidade contributiva, como corolários da
justiça fiscal, não são obliterados quando em voga tributos contraprestacionais, tal qual as
taxas. Nos autos do RE 177835, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em
22/04/1999, DJ 25/05/2001, o Supremo Tribunal Federal entendeu não só legítima, mas
desejável, a incidência da taxa de fiscalização das atividades das empresas de valores
mobiliários baseada no patrimônio líquido das sociedades. O julgamento deu origem à Sumula
665, verbis: "É constitucional a Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores
Mobiliários instituída pela Lei 7.940/89".
18. O Tribunal também atestou a constitucionalidade da exigência de taxa de
polícia sobre as atividades dos auditores independentes, calculada a partir do tamanho da
carteira de clientes na ADI 453, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em
30/08/2006, DJ 16/03/2007. Há equidade na retribuição pelo poder de polícia exercido em
vista da maior complexidade na fiscalização de um número de clientes mais numeroso.
19. A TFRM do Estado do Amapá, tal como prevista pela Lei nº 1.613/11, a
princípio, não leva em consideração a capacidade contributiva do sujeito passivo, mas, ao
determinar um valor fixo por tonelada de minério produzida, está a refletir os custos da
fiscalização sobre a atividade de pesquisa, lavra e exploração do minério, que podem variar em
função do volume da produção.
20. O tipo de minério não faz diferença para fins de fiscalização da atividade de
extração, mas há, de fato, uma relação entre o volume de minério extraído e o aumento do
custo da fiscalização in loco, conforme se pode presumir da regra editada pela Unidade
Fe d e r a d a .
21. A TFRM tributa o patrimônio de empresas dotadas de enorme capacidade
econômica. Em matéria publicada pelo Jornal Valor Econômico, datada do dia 29 de julho de
2022, aponta-se que a maior mineradora do país, VALE, registrou lucro líquido de US$ 4,09
bilhões apenas no primeiro semestre de 2022. Outra empresa mineradora que opera em
profusão no território nacional, a Anglo American, registrou lucro líquido de US$ 3,68 bilhões
de dólares também no primeiro semestre de 2022.
22. A garantia do não confisco em matéria tributária, insculpida no art. 150, IV da
CRFB, está diretamente associada à condição do sujeito passivo da obrigação tributária. A
proteção dirige-se ao seu direito de propriedade. Para as pessoas jurídicas, o confisco está
presente quando o tributo, de tão gravoso, dificulta-lhes sobremodo a exploração de suas
atividades econômicas habituais. É dizer que o tributo deve ser dosado com razoabilidade, de
modo a valorizar a livre iniciativa. (CARRAZZA, Roque Antônio, Curso de Direito Constitucional
Tributário, São Paulo: Malheiros Editores, p - 102/103).
23. O lucro auferido por pessoas jurídicas de direito privado é necessário, desejável
e protegido pelo próprio ordenamento constitucional. Ademais, o lucro não se constitui de
hipótese de incidência da TFRM, haja vista a existência de impostos e contribuições de
competência da União que incidem exatamente sobre este signo presuntivo de riqueza.
21. Consectariamente, partindo de um pressuposto de Análise Econômica do
Direito, em que se busca a maximização da riqueza, afere-se que a exigência fiscal já datada de
quase uma década não tem impactado os resultados das empresas que operam no mercado de
mineração, mostrando-se exações suportáveis pelos contribuintes. Não há efeito confiscatório
desproporcional.
22. À luz de uma teoria dos jogos, caso adotada a premissa do teto limite de
recolhimento, é possível que o particular, assumindo uma posição agressiva, incremente sua
capacidade produtiva, ultrapassando o teto que venha a ser fixado na legislação para
recolhimento da taxa, momento em que o modelo tenderá a produzir a maximização de
benefícios ao particular, em detrimento do outro jogador, no caso o Estado, e mesmo da
própria coletividade, que conviverá com uma exploração da atividade mineral em escala
exponencial.
23. A manutenção do sistema sem a fixação do teto tende a compor um equilíbrio
ótimo para ambas as partes, na medida em que as empresas exploradoras da atividade são
compelidas a limitar sua atividade produtiva em vista do quantum debeatur da taxa. A
exploração para além da capacidade de pagamento ensejaria uma atividade não lucrativa, e,
portanto, não desejável.
24. O potencial lesivo ao ambiente que a atividade minerária encerra, torna
necessário que o Estado tenha recursos para assegurar a saúde e o bem estar das populações
diretamente envolvidas no exercício da atividade de exploração mineral. Tragédias recentes
como as dos municípios mineiros de Mariana/MG e Brumadinho/MG demonstram o quanto
o poder de polícia administrativa nestas situações deve ser rigoroso e bem estruturado.
24. A ideia de se utilizar a tributação como forma de incentivo ou desincentivo à
exploração de atividades nocivas ao meio ambiente é política de quase todos países do mundo,
sugerida, inclusive, pela OCDE (Taxation, Inovation and the Environment, OECD, 2010).
25. As políticas ambientais que criam instrumentos que impõem um sobrepreço ao
uso dos recursos naturais, à semelhança do que determina o princípio do "poluidor/pagador", é
legitimada sob a ótica de uma Análise Econômica do Direito, em linha com as chamadas "taxas
pigouvianas".
26. Em nosso ordenamento, a definição de extrafiscalidade alberga grande parte do
modelo econômico exposto por economistas desde o início do século XX. A maximização de
resultados entre o exercício regular do poder de polícia, materializado na fiscalização
ambiental, e a exigência de tributação sobre a atividade econômica perpassa pela aferição da
eficácia da política operada pelo Poder Público.
27. A ordem constitucional brasileira consagra a relação entre a livre iniciativa e o
meio ambiente, a partir da dicção do art. 170, no qual a ordem econômica fundada na
valorização do trabalho humano e na livre iniciativa caminha pari passu com a defesa ambiental
(inciso VI).
28. O Supremo Tribunal Federal julgou constitucional a Taxa de Controle e
Fiscalização Ambiental devida pelas empresas que exercem atividades potencialmente
poluidoras e utilizadoras de recursos naturais em virtude do poder de polícia exercido pelo
Ibama. (RE 416601, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2005, DJ
30/09/2005).
29. Ação Direta julgada prejudicada pela perda de objeto em relação ao art. 6º, §
3º da Lei 1.613/11
e, quanto aos demais dispositivos impugnados, totalmente
improcedente.
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.598
(20)
ORIGEM
: ADI - 5598 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
P R O C E D.
: DISTRITO FEDERAL
R E L AT O R A
: MIN. ROSA WEBER
R EQ T E . ( S )
: PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
I N T D O. ( A / S )
: GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL
P R O C . ( A / S ) ( ES )
: PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
I N T D O. ( A / S )
: CAMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL
A DV . ( A / S )
: SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
Decisão: Após o voto da Ministra Rosa Weber (Relatora), que convertia o
julgamento da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, julgava prejudicado o
pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 51, § 2º, da Lei nº 5.695/2016 do Distrito
Federal, e procedentes os demais pedidos para declarar a inconstitucionalidade formal e
material do art. 51, § 1º, da mesma lei, e do art. 53, § 1º, da Lei nº 5.950/2017 do Distrito
Federal, pediu vista dos autos o Ministro Gilmar Mendes. Plenário, Sessão Virtual de 30.8.2019
a 5.9.2019.
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, converteu a apreciação do pedido de
medida cautelar em julgamento de mérito, (i) julgou prejudicado o pedido de declaração de
inconstitucionalidade do art. 51, § 2º, da Lei nº 5.695/2016 do Distrito Federal, e (ii) julgou
procedentes os demais pedidos para declarar a inconstitucionalidade formal e material do art.
51, § 1º, da Lei nº 5.695/2016 do Distrito Federal e do art. 53, § 1º, da Lei nº 5.950/2017 do
Distrito Federal, nos termos do voto da Relatora, Ministra Rosa Weber (Presidente). Plenário,
Sessão Virtual de 17.3.2023 a 24.3.2023.

                            

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