DOU 10/05/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 88, quarta-feira, 10 de maio de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
viabilizadoras do chamado "esquema do orçamento secreto", consistentes no uso
indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento para efeito de inclusão de novas
despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da União; (b)
declarava a inconstitucionalidade material do art. 4º do Ato Conjunto das Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e do inteiro teor da Resolução
CN nº 2/2021; (c) conferia interpretação conforme às leis orçamentárias anuais de 2021
(Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), vedando a utilização das despesas
classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 para o propósito de atender a
solicitações de despesas e indicações de beneficiários realizadas por Deputados Federais,
Senadores da República, Relatores da Comissão Mista de Orçamento (CMO) e quaisquer
"usuários externos" não vinculados aos órgãos da Administração Pública Federal,
independentemente de tal requisição ter sido formulada pelos sistemas formais ou por
vias informais (cabendo, em consequência, aos Ministros de Estado titulares das pastas
beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9 orientarem a execução desses
montantes em conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas
áreas, afastado o caráter vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do
orçamento, nos moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021); (d) determinava,
a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em geral que
realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o indicador
orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos dados
referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como
a identificação dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e
fidedigno, no prazo de 90 (noventa) dias; e (iii) fixava a seguinte tese: "As emendas do
Relator-Geral do orçamento destinam-se, exclusivamente, à correção de erros e omissões,
nos termos do art. 166, § 3º, III, alínea a, da Constituição Federal, vedada a sua utilização
indevida para o fim de criação de novas despesas ou de ampliação das programações
previstas no projeto de lei orçamentária anual", o julgamento foi suspenso. Plenário,
14.12.2022.
Decisão: Em continuidade de julgamento, após o voto do Ministro André
Mendonça, que conhecia, em parte, das arguições de descumprimento de preceito
fundamental, nos termos do voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora),
porém, na parte conhecida, julgava parcialmente procedentes os pedidos, tão somente
com a finalidade de declarar omissão parcial do Poder Público no que toca à
regulamentação da execução do indicador de Resultado Primário nº 09 derivado das Leis
Orçamentárias Anuais de 2021 e 2022; por intermédio do emprego da técnica de
declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia da nulidade, fixava prazo de 60 dias,
determinando aos arguidos que: (i) normatizem as emendas do Relator-Geral, de modo
a explicitar a priori os fundamentos levados periodicamente em consideração para fixar
o volume financeiro da execução pertinente ao RP-9 e respectivos critérios de rateio
desse montante entre as duas Casas do Congresso Nacional e respectivos órgãos, com
especial atenção à CMO; e (ii) passem a garantir às emendas de relator identificadas pelo
RP-9 o mesmo nível de transparência e de controle verificáveis na execução referente
aos RP-6 (despesa primária decorrente de emendas individuais, de execução obrigatória)
e RP-7 (despesa primária decorrente de emendas de bancada estadual, de execução
obrigatória); e propunha a fixação de interpretação conforme à Constituição para
assentar que,
apesar de
"ainda constitucional", encontra-se
em trânsito
para a
inconstitucionalidade parcela do regime das Emendas do Relator-Geral do Orçamento,
isto é, prescrições normativas a exemplo da expressão "e, exceto quanto à exigência de
anulação integral a que se refere a alínea b do inciso III, com RP 9", contida no § 8º do
art. 4º da Lei n. 14.303, de 21 de janeiro de 2022 (LOA de 2022); e (2) o art. 71 da Lei
14.194/2021 (LDO de 2022), naquilo que estabelece que o preceito não se aplica às
programações com identificador de RP 9; no mesmo sentido, apelava ao Legislador para
que se abstenha de estabelecer em relação ao regime jurídico das emendas de relator-
geral da Comissão Mista de Orçamento a equiparação dos regimes jurídicos das emendas
individuais e das emendas de relator, especialmente quanto à obrigatoriedade de
execução dessas despesas pelo Poder Executivo, assim como o atendimento da legislação
estruturante da respectiva política pública, sobretudo no que concerne aos critérios de
distribuição de recursos - como população e índices socioeconômicos do ente da
Federação; do voto do Ministro Nunes Marques, que a) não conhecia das ADPFs 850,
851, 854 e 1.014; e, b) caso vencido na preliminar, no mérito, deferia parcialmente os
pedidos formulados, de modo a, tão somente, reconhecendo a contrariedade aos
princípios da transparência e da publicidade, determinar que o Congresso Nacional, no
prazo de 30 (trinta) dias corridos, proceda aos ajustes necessários, no orçamento de 2022
e seguintes, quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas
decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), de modo que
todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral,
independentemente da modalidade de aplicação, sejam associadas aos respectivos
parlamentares requerentes e registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida
pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts.
3º e 4º da Lei 10.180/2001, assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento
à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade
dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva
execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos
nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011
e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, ressalvando os orçamentos dos exercícios 2020
e 2021, assim como todos os anteriores, por entender que a tramitação e a execução das
respectivas leis orçamentárias, ainda que passíveis de críticas, atenderam à compreensão
então vigente, que não apresentava controvérsia; do voto do Ministro Alexandre de
Moraes, que acompanhava a Relatora, assentando o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014 no
que impugnam o Decreto nº 11.190/2022, ante a perda superveniente do objeto;
acompanhava também a Relatora no conhecimento integral das ADPFs 850 e 851 e, em
parte, das ADPFs 854 e 1.014; no mérito, divergia parcialmente da Relatora e julgava
parcialmente procedentes os pedidos deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para,
afastando 
a 
possibilidade 
do 
denominado 
orçamento 
secreto: 
1) 
declarar 
a
inconstitucionalidade material do artigo 4º do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal nº 1/2021, determinando que se aplique o mesmo
procedimento das emendas individuais (RP6) às emendas do relator (RP9), com a
finalidade de garantia de total transparência e publicidade, devendo o relator, no tocante
à divisão dos recursos destinados a RP9, respeitar a proporcionalidade entre a maioria e
a minoria da Casa Legislativa, e, após essa divisão do montante de emendas, o relator
deverá respeitar a proporcionalidade das respectivas bancadas dentro da maioria e da
minoria; 2) conferir interpretação conforme às leis orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº
14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), somente autorizando a utilização das
despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 quando for possível fazer a
devida adaptação e aplicação do procedimento de publicidade e transparência relativo às
emendas individuais (RP 6) e, caso não seja possível, acompanhava a Relatora, no sentido
de determinar aos Ministros de Estado titulares das pastas beneficiadas com recursos
consignados sob a rubrica RP 9 que orientem a execução desses montantes em
conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas áreas; 3)
determinava, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em
geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob
o indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação
dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas
nos exatos e idênticos termos das RP 6 (emendas individuais); do voto do Ministro Dias
Toffoli, que conhecia integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e
1.014 e, nessa parte, julgava parcialmente procedentes os pedidos para conferir
interpretação conforme aos dispositivos questionados no sentido de que eles devem
observar os princípios da transparência, da proporcionalidade, da imparcialidade e da
isonomia entre os entes federativos, devendo, ainda, os Poderes Executivo e Legislativo,
no âmbito de suas competências, regulamentar, no prazo de 90 dias, a execução da RP-
09, observando os seguintes critérios: 1.o Poder Executivo Federal deve publicar,
anualmente, para cada Estado e o Distrito Federal, a relação dos programas estratégicos
e projetos prioritários nos quais, exclusivamente, devem ser alocadas as emendas de
relator, observada a compatibilidade dessa programação com (i) a Constituição Federal,
especialmente o disposto em seus arts. 3º, incisos II e III, e art. 165, § 7º (com o objetivo
de promover o desenvolvimento nacional e reduzir as desigualdades sociais e regionais);
e (ii) com as demais normas pertinentes, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), os planos nacionais, regionais e setoriais, e os indicadores
socioeconômicos pertinentes; 2.para assegurar o pacto federativo e a isonomia no
tratamento dos entes municipais, estabelecer que o conjunto de transferências
discricionárias destinadas a cada Município não pode ultrapassar, em cada exercício, o
limite correspondente a 50 % do FPM recebido pelo mesmo; e 3.as emendas
parlamentares destinadas ao atendimento local devem ter papel subsidiário no
planejamento nacional e não podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de
todo o território nacional, segundo indicadores populacionais e socioeconômicos; e dos
votos dos Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Luiz Fux e Cármen Lúcia, que
acompanhavam o voto da Relatora, o julgamento foi suspenso. Presidência da Ministra
Rosa Weber. Plenário, 15.12.2022.
Decisão: O Tribunal, por maioria, (i) assentou o prejuízo das ADPFs 854 e
1.014 no que impugnam o Decreto nº 11.190/2022, ante a perda superveniente do
objeto, na fração de interesse; e (ii) conheceu integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em
parte, das ADPFs 854 e 1.014, rejeitando todas as preliminares suscitadas, vencido o
Ministro Nunes Marques. No mérito, por maioria, julgou procedentes os pedidos
deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para (a) declarar incompatíveis com a ordem
constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado "esquema
do orçamento secreto", consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do
orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no
projeto de lei orçamentária anual da União; (b) declarar a inconstitucionalidade material
do art. 4º do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal
nº 1/2021 e do inteiro teor da Resolução CN nº 2/2021; (c) conferir interpretação
conforme às leis orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº
14.303/2022), vedando a utilização das despesas classificadas sob o indicador
orçamentário RP 9 para o propósito de atender a solicitações de despesas e indicações
de beneficiários realizadas por Deputados Federais, Senadores da República, Relatores da
Comissão Mista de Orçamento (CMO) e quaisquer "usuários externos" não vinculados aos
órgãos da Administração Pública Federal, independentemente de tal requisição ter sido
formulada pelos sistemas formais ou por vias informais (cabendo, ainda, aos Ministros de
Estado titulares das pastas beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9
orientarem a execução desses montantes em conformidade com os programas e projetos
existentes nas respectivas áreas, afastado o caráter vinculante das indicações formuladas
pelo relator-geral do orçamento, nos moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº
10.888/2021);
(d) determinar,
a todas
as
unidades orçamentárias
e órgãos
da
Administração Pública em geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de
despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de
2020 a 2022, a publicação dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas
com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos solicitadores e
beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no prazo de 90 (noventa) dias. Tudo
nos termos do voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora), vencidos, em parte,
nos termos dos votos proferidos, os Ministros André Mendonça, Nunes Marques,
Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar Mendes. Nesta assentada, o Procurador-Geral
da República, Dr. Antônio Augusto Brandão de Aras, requereu que restasse consignado
em ata que alterou seu parecer, manifestando-se no mesmo sentido do voto da Relatora.
Plenário, 19.12.2022.
Ementa
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. "Orçamento secreto".
Despesas públicas resultantes de negociações ocultas entre o Executivo e sua base
parlamentar de apoio no Congresso. Emendas do relator (classificadas pelo identificador
orçamentário RP 9). Constatação objetiva da ocorrência de efetiva transgressão aos
postulados republicanos da transparência, da publicidade e da impessoalidade no âmbito
da gestão estatal dos recursos públicos, assim como do planejamento orçamentário e da
responsabilidade na gestão fiscal.
1.
As
 práticas institucionais
e
padrões de
comportamento
verificáveis
objetivamente na esfera dos Poderes Públicos traduzem formas de atuação estatal subsumíveis
à noção jurídica de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput). Precedentes.
2. A jurisprudência desta Corte reconhece possível a utilização da arguição de
descumprimento para impugnar omissões sistêmicas e práticas institucionais dos
Poderes Públicos, sempre que - diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a
controvérsia de forma geral, imediata, eficaz - os atos impugnados, transcendendo
interesses
meramente 
individuais,
ostentam 
os
atributos
da 
generalidade, 
da
impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de
direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes.
Precedentes.
3. As emendas parlamentares ao orçamento possuem autorização constitucional
(CF, art. 166) e objetivam, em princípio, viabilizar aos congressistas a oportunidade de atender
diretamente as reivindicações mais concretas e urgentes da população que representam,
contemplando a dotação financeira necessária ao atendimento de suas necessidades.
4. A experiência histórica, no entanto, comprova que as emendas orçamentárias
têm se distanciado, cada vez mais, do seu objetivo original de representar instrumento
legítimo de aprimoramento das políticas públicas nacionais e regionais, para servirem ao
proveito de interesses de cunho privatístico e eleitoral, muitas vezes envolvendo esquemas
de corrupção e desvio de recursos públicos de amplitude nacional, tal como apurado pelos
órgãos de investigação parlamentar do Congresso Nacional em diversas ocasiões (CPMI do
Esquema PC Farias, do Orçamento, das Ambulâncias, entre outros).
5. O elevado coeficiente de discricionariedade existente na definição dos
programas e ações estatais, assim com na escolha dos gastos necessários a sua execução,
acentua ainda mais o ônus pertencente aos Poderes Públicos de observarem o dever de
transparência na execução do orçamento e a obrigatoriedade da divulgação de informações
completas, precisas, claras e sinceras quanto ao seu conteúdo, de modo a viabilizar a atuação
efetiva e oportuna dos órgãos de controle administrativo interno, dos órgãos de fiscalização
externa (Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário) e da vigilância social
exercida pelas entidades da sociedade civil e pelos cidadãos em geral.
6. Chama-se de "orçamento secreto" o esquema de barganha política por meio do
qual o Executivo favorece os integrantes de sua base parlamentar mediante a liberação de
emendas orçamentárias em troca de apoio legislativo no Congresso Nacional, valendo-se do
instrumento das emendas do relator para ocultar a identidade dos parlamentares envolvidos
e a quantia (cota ou quinhão) que lhe cabe na partilha informal do orçamento.
7. As emendas do relator, além de não possuírem previsão constitucional,
operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, mediante a
utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), por meio da qual todas as despesas nela
previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do Relator-Geral do orçamento, que
atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.
8. Também o destino final dos recursos alocados sob a rubrica RP 9 (emendas
do relator) acha-se recoberto por um manto de névoas. Cuida-se de categoria
orçamentária para a qual se destinam elevadas quantias (mais de R$ 53 bilhões entre
2020 e 2022) vinculadas a finalidades genéricas, vagas e ambíguas, opondo-se
frontalmente a qualquer tentativa de conformação do processo orçamentário às diretrizes
constitucionais do planejamento, da transparência e da responsabilidade fiscal.
9. A captura do orçamento público federal em favor das prioridades
eleitoreiras e interesses paroquiais dos congressistas representa grave risco à capacidade
institucional do Estado
de realizar seus objetivos fundamentais
(CF, art. 3º),
especialmente em
decorrência da
pulverização dos
investimentos públicos, da
precarização do planejamento estratégico, da perda progressiva da eficiência e da
economia de escala, tudo em detrimento do interesse público.
10. A partilha secreta do orçamento público operada por meio das emendas
do relator configura prática institucional inadmissível diante de uma ordem constitucional
fundada no primado do ideal republicano, no predomínio dos valores democráticos e no
reconhecimento da soberania popular (CF, art. 1º); inaceitável em face dos postulados
constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da
eficiência (CF, art. 37, caput); inconciliável com o planejamento orçamentário (CF, art.
166) e com a responsabilidade na gestão fiscal (LC nº 101/2000; além de incompatível
com o direito fundamental a informação (CF, art. 5º, XXXIII) e com as diretrizes que
informam os princípios da máxima divulgação, da transparência ativa, da acessibilidade
das informações, do fomento à cultura da transparência e do controle social (CF, arts.
5º, XXXIII, "a" e "b", 37, caput e § 3º, II, 165-A e Lei nº 12.527/2011, art. 3º, I a V).