DOU 19/06/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 114, segunda-feira, 19 de junho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos
autos do processo pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não de condições
de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
167. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção
de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um
tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos
do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no
princípio interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de
um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação
da OMC (DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive
Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS
126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the
provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the
general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of
Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to
ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the light
of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna
Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty interpreter
is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty.
The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free
to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo
nosso).
168. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção
em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto,
"automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de
economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da
utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui
efeitos que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma
declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais
provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido
consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a
apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no
Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes
de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a
metodologia
de apuração
do valor
normal a
ser utilizada
na determinação
da
probabilidade de continuação/retomada de dumping poderá não se basear nesses preços
e custos do segmento produtivo chinês.
5.1.1.4 Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das
empresas chinesas
169. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os
termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre
suas relações comerciais externas) aos Acordos da OMC devem ser acordados entre este
e a organização por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros.
A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, cujos termos de acessão
devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços
dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de
acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.
170. As evidências trazidas aos autos pela peticionária apontam para as
distorções no setor siderúrgico chinês.
Ademais, considerou-se ainda informações
identificadas quando da condução de investigações anteriores sobre produtos siderúrgico
chineses, como o estudo da OCDE.
171. Segundo os dados da OCDE, a capacidade instalada mundial de aço bruto
cresceu 112% de 2000 a 2017. Nesse mesmo período, a capacidade instalada de aço
bruto da China aumentou 600%. Consequentemente, sua participação na capacidade
instalada mundial subiu significativamente. Em 2000, sua participação era de 14%,
enquanto em 2017 ela chegou a 47%, tendo atingido seu ápice de 2013 a 2015, quando
representou em torno de 49% da capacidade instalada mundial.
172. Esse crescimento, contudo, não foi acompanhado por aumento proporcional
da demanda mundial por aço. Dados da World Steel Association (2018) mostram que, no
mesmo período, a produção mundial cresceu 837 Mt, em comparação com o aumento de
1.195 Mt de capacidade instalada mundial. Consequentemente, a capacidade ociosa do setor
siderúrgico mundial cresceu.
173. Pode-se observar dois momentos distintos no comportamento da
capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise
financeira internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar
ao aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em
direção a um excesso de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação chinesa
na capacidade instalada mundial, registrou-se o maior volume absoluto da capacidade
ociosa (714Mt) e o menor grau de utilização da capacidade (69%). Em 2017, a capacidade
ociosa caiu para 562Mt, mas ainda assim 2,7 vezes maior do que em 2000 e 2,3 vezes
maior do que em 2007.
174. Dessa forma, é possível argumentar que a China contribuiu significativamente
para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir de 2008.
175. Nota-se que a taxa de crescimento da capacidade instalada da China foi
muito maior de 2008 a 2013, com tendência de alta, tendo se reduzido desde então. Isso,
não obstante, somente foi menor do que a taxa do resto do mundo nos últimos dois
anos.
176. Em estudo de 2015, a OCDE concluiu que o desempenho financeiro da
indústria siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do
aço no final da década de 1990. Ademais, afirmou que havia uma relação
estatisticamente significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o
endividamento da indústria.
177. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio
de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de
baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e,
assim, os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser
menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os
lucros. No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do
comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas de
preços e perdas de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE,
2015).
178. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a
registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas
contrapartes privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas
com a persistência em perdas financeiras.
179. Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima apresentados,
que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade mundial do aço, que
se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008.
180. Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da
capacidade mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios periódicos sobre a
evolução das condições do setor. O último relatório, de 2021, aponta para oferta mundial
crescente e expansão contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de
excesso de capacidade substancial, em contexto de incertezas atinentes à pandemia da
COVID-19, que pode contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos
termos do relatório
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions that
previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there are
growing concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces demand,
supported by foreign investment particularly from the People's Republic of China
(hereafter "China"). These emerging problems, and the longevity of capacity once
installed, highlight the need to address excess capacity issues early on.
181. Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável
aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e 2023.
182. Em termos regionais, constam informações acerca do setor siderúrgico
chinês. O relatório menciona possíveis atualizações da estratégia do governo chinês no que
tange à renovação da capacidade instalada do país para a implantação de fábricas mais novas
e eficientes. Salienta-se ainda ter ocorrido expansão de capacidade de algumas empresas
chinesas, a despeito dos esforços do governo para a redução da sobrecapacidade.
183. Pelo exposto, dados atualizados sobre a situação do mercado siderúrgico
mundial indicam a manutenção do cenário de sobrecapacidade, com participação
relevante de produtores chineses.
5.1.1.5 Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China
184. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de
empresas no setor siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator
determinante para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de economia de mercado em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como
demonstrado no Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State
Enterprises", que havia participação estatal relevante no setor de aço mundial até pelos
menos o final do século XX. Apenas a partir de meados da década de 1980,
primeiramente com a Europa e depois nos países da antiga União Soviética e América
Latina é que a propriedade estatal se reduziu significativamente. De acordo com o
mesmo estudo, os governos teriam vários motivos para intervir no setor siderúrgico, que
muitas vezes é considerado estratégico, uma vez que serviriam a propósitos de
desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa nacional.
185. Conforme estudo da OCDE (2018), a definição de empresas estatais (SOEs) é
um desafio porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer sobre
uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma condição suficiente para
determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade se relacionam com
direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em outros órgãos de
governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente importante.
186. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a
falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser
exercidos torna a análise de políticas bastante complexa.
187. O estudo também salientou este problema, e adicionou que há diferentes
metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor. Ainda, salientou
que a atuação das estatais submetidas ao governo central, provincial ou municipal não
podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os
níveis de governo. Em outras palavras, as políticas públicas de estímulo às indústrias
siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo
da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre o setor.
188. Os dados mostraram que as empresas estatais são particularmente
importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados
indicam que a maioria é estatal. Quanto ao universo das indústrias de aço, os números
apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de
2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais representava 63%. Outro, dizia
que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas teria declinado fortemente para
43,4% em 2017. A Comissão Europeia, em 2017, estimou em 49% essa participação.
Assim, é possível afirmar, com base nos dados trazidos aos autos, que a participação de
estatais na produção chinesa de aço é representativa, mas também que, ao mesmo
tempo, a participação do setor privado tem aumentado e já representa parcela superior
à das estatais.
189. Outro aspecto relevante presente no estudo se refere à participação das
empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior
parte da produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é
consistente com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo
extremamente fragmentado desde o final dos anos 1950. Esta informação é fundamental,
uma vez que, como será visto, as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central,
de modo que o alinhamento dos demais níveis de Governo podem não ser
automáticos.
190. Além da propriedade direta de empresas, contudo, o controle do
Governo pode ser exercido de facto por meio de uma série de meios. Nesse aspecto, os
estudos de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido
Comunista Chinês e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como a
Shagang, a maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do Partido em suas
estruturas e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que
apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido.
Ademais, nos casos analisados em que empresas estatais enfrentaram dificuldades
financeiras, caso das estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO, ficou clara a forte
influência do Estado no destino das empresas.
191. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do
Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do
Partido que estejam de acordo com a Constituição do Partido Comunista da China.
Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as
atividades da organização. O art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China, por
sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer
empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
192. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido
Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em
empresas estatais, entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar um papel de
liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a
implementação das políticas e princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões
importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação
dos princípios e políticas da Parte e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar
o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente
(ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve
ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.
193. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras
coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover
unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
194. Fica claro, em primeiro lugar, que o regulamento permite um grau de
controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do
Partido emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma estatal
deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto
significa que, na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que
não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu Steel, por
exemplo, este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen Derong, e o
vice-Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal Dai Zhihao é
um membro permanente do Comitê.
195. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas,
ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar
políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o
Sindicato" e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso
concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que
61% de 152 gestores de fundos
estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate
Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o
partido tivesse um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como
será visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor
siderúrgico é significativo, ainda que menor do que no caso das estatais.
196. Diante do exposto, foi possível concluir que a presença do Estado chinês,
seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.

                            

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