DOU 19/06/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 114, segunda-feira, 19 de junho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
222. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto
com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de
distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer
condições de economia de mercado em determinado segmento.
223. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de
subsídios ao setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do
lucro das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão
são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a
concessão de subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de
casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base
em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos
códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 74 investigações de subsídios sobre as importações
chinesas de aço até 2020 e todas elas foram iniciadas depois de 2007.
224. A esse respeito, vale recordar mais uma vez a investigação de subsídio
acionável nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou
não ligado, de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não
enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer
espessura, originários da República Popular da China, e de dano à indústria doméstica
decorrente de tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi 2015, que,
como visto, foi o auge da participação chinesa na produção mundial de aço.
225. Naquela oportunidade, o então DECOM concluiu que, dos 25 programas
de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às
empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do
seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4)
Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax";
(5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de
Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo
Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia
elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de
Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio
Exterior; e (11) Fundo para Controle da Produtividade.
226. Duas empresas chinesas responderam ao questionário do produtor/exportador,
a Bengang Plates e a Baosteel, ambas objeto de análise do estudo trazido aos autos pela
peticionária. Foram apurados um montante de subsídios total de US$ 250,42/t para a Bengang
Plates e de US$ 221,94/t para a Baosteel, o que representou na época 57,38% e 37,85% do
preço FOB/t exportado para o Brasil. Para as demais empresas não cooperantes, calculou-se
montante de subsídio equivalente a US$ 450,67/t.
227. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível
de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude
que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado
nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas de
subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais e
Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, mais
especificamente).
228. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de
subsídios conduzida pelo então DECOM, restou demonstrado como estão estabelecidos os
direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:
"599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o
disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de
modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo
central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos
governos provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida
pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de
subsídios concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC
and that all land is owned by some level of government, the distinction being between land
owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land owned by
the national government (also referred to as state-owned or 'owned by the whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de
consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos
direitos de uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land
use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only
provided for special purposes, including military use and key projects in the areas of
energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain
period of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually.
The contract terms and related title documents also stipulate the designated land use,
for example, residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on
the designated purpose of the use of the land".
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos
central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento
de indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão no 40,
do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias,
regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra
para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica
como uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo
com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan
Outline ", da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais
devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o
"Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan", da província de Guangdong,
o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas siderúrgicas a se
estabelecerem em áreas específicas."
229. Naquela ocasião, a despeito das alegações apresentadas pelo Grupo
Baosteel de que os seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, o
DECOM logrou encontrar documentos oficiais que indicavam a obtenção de uso de
terrenos sem contrapartida financeira por parte da empresa. Ademais, em processo de
verificação in loco, a condição gratuita da utilização de terrenos foi confirmada:
"609. O Grupo Baosteel em sua resposta ao questionário informou que seus
terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, e que nenhuma de suas
compras seria um subsídio. Salienta-se que nenhuma das empresas trouxe elemento
apto a corroborar tal informação e sequer respondeu ao questionário ou trouxe
informações sobre as terras nas quais estão instaladas suas unidades.
610. O Departamento logrou encontrar, em sentido diverso ao alegado pelo
grupo Baosteel, documento oficial da Baosteel na ocasião de lançamento de seus títulos
(bonds), datado de 22 de fevereiro de 2012, em que esta afirma, na seção de fatores
de risco, que:
"Certain land parcels occupied by the Group are state-owned allocated land,
granted land without payment of land premium or collectively-owned land. Moreover,
the Group has not yet obtained ownership certificates for some of its individual
buildings. As a result, the use of these properties by the Group may be terminated".
(grifo nosso)
[...]
613. Nas verificações in loco, ambos grupos confirmaram que o terreno
original de instalação das respectivas plantas foi obtido a título gratuito do governo, o
que vai ao encontro das conclusões do Departamento. Foi explicado que, por ser de
interesse estratégico do governo a instalação das siderúrgicas, não houve nenhum
pagamento pelos terrenos. Salienta-se que esses terrenos originais até hoje constituem
a quase totalidade das terras detidas pelos grupos, sendo as aquisições posteriores
pouco significativas ante ao total."
230. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$
67,73 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 39,63 por tonelada de laminado a quente
para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do processo.
231. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo
DECOM no âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar
elementos concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado
chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por
meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe
em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com
a orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in
accordance with the needs of the national economic and social development and under
the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais
estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o
sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF
Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach", de
2015, aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que
potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central
Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa
estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into
the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging
behind. Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only
gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering
financial institutions and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to
credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions
survived for that long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition
to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth
story. Low, administratively-controlled interest rates have worked in tandem with
distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support
what has long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state
guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export
collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth
liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo
Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas
não exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is
incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be
guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs
have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas
regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação
quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria
siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos
bancos chineses para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais
do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento ""Guiding Opinions on Resolving the
Problem of Severe Excess Capacity" apresenta como uma das estratégias indicadas para
a solução do problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos
para aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda
que o governo chinês emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço,
para as quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las
a adquirir novos equipamentos para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir
o consumo de energia".
232. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de
US$ 116,53 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 89,83 por tonelada de laminado
a quente para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos
do processo.
233. Sobre restrições a investimentos estrangeiros no aço, trata-se de mais
um elemento que, individualmente, não é capaz de levar a uma conclusão definitiva de
que não prevalecem condições de economia de mercado em determinado setor. Como
mencionado anteriormente, havia participação estatal relevante no mundo até o final do
século passado, e a intervenção do Governo muitas vezes é justificável em virtude do
caráter estratégico do setor para o desenvolvimento econômico e para a defesa nacional
dos países.
234. Apesar disso, em um contexto de massiva presença estatal como o
descrito na presente análise, seja por meio da propriedade direta de produtoras de aço
ou de suas controladoras, seja por meio de outros instrumentos como a presença
formal do Partido Comunista na estrutura da empresa, essa questão passa a ser
relevante porque pode contribuir para que não prevaleçam condições de economia de
mercado neste segmento produtivo.
235. Como exemplo, apesar de o PCC encorajar que organizações partidárias
sejam formadas em todas as empresas, aquelas em que predomina o capital estrangeiro
naturalmente tendem a ser mais resistentes. Matéria de periódico chinês trazida aos
autos pela Baosteel mostra que a cidade de Suzhou possuía 6.545 empresas de capital
estrangeiro e apenas 1.049 Comitês do Partido. Em outra matéria, em Pequim, de quase
10 mil empresas estrangeiras atendidas pela Foreign Enterprise Human Resources
(FESCO), uma empresa que presta serviços de recursos humanos, apenas 105 possuíam
Comitês.
236. Como a participação de Comitês é menor em empresas de capital
estrangeiro, a liberalização total de investimentos estrangeiros tenderia a reduzir o grau
de influência do Estado sobre o setor.
237. Em novembro de 2017, a Câmara Europeia de Comércio expressou
preocupação com o relato de empresas europeias participantes de joint-ventures (JV)
com estatais chinesas de que estas estariam solicitando que Comitês do Partido fossem
formalizados na estrutura de governança da JV e que os estatutos da JV devessem ser
revisados para dar ao Partido maior papel na governança e na tomada de decisão em
todos os assuntos significativos da JV.
238. As informações analisadas mostram que a China implementou recentemente
maior liberalização de investimentos no setor siderúrgico, mas ainda permanecem restrições
quantitativas e de localização.
239. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os
níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas.
Ademais, ainda existem restrições importantes ao investimento estrangeiro voltado ao
setor. Estes instrumentos se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja
diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos
Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final de distorção significativa
das condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês.
5.1.1.8 Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de
mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês e da metodologia de apuração do
valor normal
240. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram
considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve
contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo,
especialmente após a crise de 2008 (item 5.1.1.2.2); ii) empresas chinesas possuem em
média lucratividade mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no
exterior, e no caso das empresas estatais estes indicadores são ainda piores (item
5.1.1.2.2); e iii) a presença e o nível de intervenção governamental, direto ou indireto,
é alto, em todos os níveis de governo, e é significativo inclusive sobre as empresas
privadas (itens 5.1.1.2.3, 5.1.1.2.4 e 5.1.1.2.5).
241. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de
capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das
empresas se tornou mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço,
esperava-se que o excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a
redução dos preços e o aumento dos custos decorrentes das economias de escala
gerariam os incentivos de mercado que levariam as empresas a se reestruturarem.
242. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada
mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira por
meio
do
comércio internacional.
A
gravidade
e
a persistência
desta
situação,

                            

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