DOU 22/06/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 117, quinta-feira, 22 de junho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos
central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento
de indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão no
40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias,
regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra
para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica
como uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo
com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization
Plan Outline ", da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais
devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o
"Iron and
Steel Industry Adjustment and
Revitalization Plan", da
província de
Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas
siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas.
356. Naquela ocasião, a despeito das alegações apresentadas pelo Grupo
Baosteel de que os seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado,
logrou-se encontrar documentos oficiais que indicavam a obtenção de uso de terrenos
sem
contrapartida
financeira por
parte
da
empresa.
Ademais, em
processo
de
verificação in loco, a condição gratuita da utilização de terrenos foi confirmada:
609. O Grupo Baosteel em sua resposta ao questionário informou que seus
terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, e que nenhuma de suas
compras seria um subsídio. Salienta-se que nenhuma das empresas trouxe elemento
apto a corroborar tal informação e sequer respondeu ao questionário ou trouxe
informações sobre as terras nas quais estão instaladas suas unidades.
610. O Departamento logrou encontrar, em sentido diverso ao alegado pelo
grupo Baosteel, documento oficial da Baosteel na ocasião de lançamento de seus
títulos (bonds), datado de 22 de fevereiro de 2012, em que esta afirma, na seção de
fatores de risco, que:
"Certain land parcels occupied by the Group are state-owned allocated land,
granted land without payment of land premium or collectively-owned land. Moreover,
the Group has not yet obtained ownership certificates for some of its individual
buildings. As a result, the use of these properties by the Group may be terminated".
(grifo nosso)
[...]
613. Nas verificações in loco, ambos grupos confirmaram que o terreno original de
instalação das respectivas plantas foi obtido a título gratuito do governo, o que vai ao
encontro das conclusões do Departamento. Foi explicado que, por ser de interesse estratégico
do governo a instalação das siderúrgicas, não houve nenhum pagamento pelos terrenos.
Salienta-se que esses terrenos originais até hoje constituem a quase totalidade das terras
detidas pelos grupos, sendo as aquisições posteriores pouco significativas ante ao total.
357. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$
67,73 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 39,63 por tonelada de laminado a quente
para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do processo.
358. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado no
âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar elementos
concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado
chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por
meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe
em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com
a orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in
accordance with the needs of the national economic and social development and under
the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais
estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o
sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working
Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015, aponta
como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o
crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da
"garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse
seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into
the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging
behind. Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only
gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering
financial institutions and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to
credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions
survived for that long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition
to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth
story. Low, administratively-controlled interest rates have worked in tandem with
distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support
what has long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state
guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export
collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth
liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo
Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas
não exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is
incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be
guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs
have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas
regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação
quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria
siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos
bancos chineses para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais
do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento ""Guiding Opinions on Resolving the Problem of
Severe Excess Capacity" apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do
problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o
nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês
emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam concedidos
empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos equipamentos para
melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.
359. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$
116,53 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 89,83 por tonelada de laminado a quente
para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do processo.
360. Sobre restrições a investimentos estrangeiros no aço, trata-se de mais um
elemento que, individualmente, não é capaz de levar a uma conclusão definitiva de que não
prevalecem condições de economia de mercado em determinado setor. Como mencionado
anteriormente, havia participação estatal relevante no mundo até o final do século passado,
e a intervenção do Governo muitas vezes é justificável em virtude do caráter estratégico do
setor para o desenvolvimento econômico e para a defesa nacional dos países.
361. Apesar disso, em um contexto de massiva presença estatal como o
descrito na presente análise, seja por meio da propriedade direta de produtoras de aço
ou de suas controladoras, seja por meio de outros instrumentos como a presença
formal do Partido Comunista na estrutura da empresa, essa questão passa a ser
relevante porque pode contribuir para que não prevaleçam condições de economia de
mercado neste segmento produtivo.
362. Como exemplo, apesar de o PCC encorajar que organizações partidárias
sejam formadas em todas as empresas, aquelas em que predomina o capital estrangeiro
naturalmente tendem a ser mais resistentes. Matéria de periódico chinês trazida aos
autos pela Baosteel mostra que a cidade de Suzhou possuía 6.545 empresas de capital
estrangeiro e apenas 1.049 Comitês do Partido. Em outra matéria, em Pequim, de quase
10 mil empresas estrangeiras atendidas pela Foreign Enterprise Human Resources
(FESCO), uma empresa que presta serviços de recursos humanos, apenas 105 possuíam
Comitês.
363. Como a participação de Comitês é menor em empresas de capital
estrangeiro, a liberalização total de investimentos estrangeiros tenderia a reduzir o grau
de influência do Estado sobre o setor.
364. Em novembro de 2017, a Câmara Europeia de Comércio expressou
preocupação com o relato de empresas europeias participantes de joint-ventures (JV)
com estatais chinesas de que estas estariam solicitando que Comitês do Partido fossem
formalizados na estrutura de governança da JV e que os estatutos da JV devessem ser
revisados para dar ao Partido maior papel na governança e na tomada de decisão em
todos os assuntos significativos da JV.
365. As informações analisadas mostram que a China implementou recentemente
maior liberalização de investimentos no setor siderúrgico, mas ainda permanecem restrições
quantitativas e de localização.
366. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os
níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas.
Ademais, ainda existem restrições importantes ao investimento estrangeiro voltado ao
setor. Estes instrumentos se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja
diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos
Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final de distorção significativa
das condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês.
5.1.1.3 Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado
no segmento produtivo siderúrgico chinês e da metodologia de apuração do valor normal
367. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram
considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve
contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente
após a crise de 2008 (item 5.1.1.2.2); ii) empresas chinesas possuem em média lucratividade
mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior, e no caso das
empresas estatais estes indicadores são ainda piores (item 5.1.1.2.2); e iii) a presença e o
nível de intervenção governamental, direto ou indireto, é alto, em todos os níveis de governo,
e é significativo inclusive sobre as empresas privadas (itens 5.1.1.2.3, 5.1.1.2.4 e 5.1.1.2.5).
368. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de
capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das
empresas se tornou mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço,
esperava-se que o excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a
redução dos preços e o aumento dos custos decorrentes das deseconomias de escala
gerariam os incentivos de mercado que levariam as empresas a se reestruturarem.
369. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada
mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira por
meio
do
comércio internacional.
A
gravidade
e
a persistência
desta
situação,
considerando, inclusive, dados coletados pela OCDE de 2021, são evidências importantes
de que não prevalecem condições de economia de mercado no setor de aço chinês.
370. A simples presença significativa de empresas estatais no setor, contudo,
não seria por si só suficiente para se alcançar uma conclusão neste sentido. Foi apenas
por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês, especialmente
da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre os produtores
domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os problemas
refletidos no
excesso de
capacidade instalada
decorrem da
não prevalência
de
condições de economia de mercado no setor do aço.
371. Inicialmente, foi possível observar que o Governo central procurou
mitigar o problema de sobre capacidade produtiva especialmente após a crise de 2008,
o que pode ser constatado nas metas e diretrizes dos seus Planos gerais e específicos
e na atuação de estatais diretamente subordinadas a ele, como a Baosteel. Contudo,
apesar do esforço do Governo central chinês, o que se viu foi um aumento significativo
da capacidade ociosa até 2015, e que continua alta apesar da diminuição recente. O
monitoramento do setor realizado pela OCDE chama a atenção para a permanência da
situação de sobrecapacidade mundial, em contexto de possível redução da demanda
decorrente das incertezas geradas pela pandemia da COVID-19.
372. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas a níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em
corrigir o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas
mostram que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis
de Governo, os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e
estabilidade social, especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente
estão alinhadas aos objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de
mercado. 
Neste
cenário, 
a
atuação 
destes
entes 
subnacionais
contribuiu
significativamente para viabilizar novos investimentos e a sustentação de prejuízos e
dívidas crescentes, descoladas das condições de economia de mercado.
373. A influência do Governo sobre as empresas privadas parece mais reduzida,
tendo em vista os dados de ociosidade, lucratividade e de endividamento destas empresas
em comparação com suas contrapartes estatais. Contudo, como visto no caso da maior
empresa privada de aço do país, não se pode afirmar que seja pouco significativa. A presença
massiva do Estado no setor, no âmbito nacional ou subnacional, por meio de influência direta
(propriedade direta pouco abaixo de 50% da produção nacional) ou indireta (por meio de
Comitês do PCC, subsídios e outras práticas), atrai o setor privado para a órbita do Estado por
motivos de sobrevivência ou, até mesmo, porque o alinhamento gera maiores oportunidades
de crescimento, agravando as distorções no setor.
374. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) adotou um tom mais rigoroso nas
suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo
governos locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade
instalada. Como visto, em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da
capacidade instalada líquida no país. Isso não obstante, além do nível de ociosidade
ainda ser muito elevado, a maior parte das reduções de capacidade foi realizada por
empresas privadas e, no setor público, lideradas por empresas de grande porte mais
próximas do Governo central. Estas últimas, por seu turno, obedecem majoritariamente
a metas pré-definidas em nível administrativo, que não necessariamente refletem uma
alocação de recursos em que prevaleçam condições de economia de mercado.
375. Ressalte-se, novamente, que as conclusões supramencionadas refletem
uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo de aço na China desde 2019 - aço GNO,
encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável
austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de
2019; e laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº
4.353, de 1º de outubro de 2019; e cilindros para GNV, encerrada pela Resolução Gecex
nº 225, de 23 de julho de 2021.
376. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira
de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no
Artigo
15(a)
do
Protocolo
de
Acessão
da China
à
OMC,
e
em
linha
com
os
entendimentos anteriores sobre o setor siderúrgico na China, conclui-se que no
segmento produtivo do produto similar objeto da presente revisão não prevalecem
condições de economia de mercado. Dessa forma, é utilizado, para fins de apuração do
valor normal desta revisão com vistas à determinação de probabilidade de retomada da
prática de dumping, metodologia alternativa que não se baseia em nos preços ou custos
domésticos chineses. São observadas, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do
Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos
arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
377. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes
interessadas puderam se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos
termos §3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de
setenta dias contado da data de início da investigação.

                            

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