DOU 02/01/2024 - Diário Oficial da União - Brasil
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Nº 1, terça-feira, 2 de janeiro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
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Estes riscos decorrem de ações impetradas pelos mutuários contra a União em
diversas instâncias da Justiça referentes aos haveres originários de operações de crédito
(empréstimos) contratadas com a União antes da vigência da LC nº 101, de 4/5/2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), bem como àqueles decorrentes de avais honrados pela União, ou
integrantes do Regime de Recuperação Fiscal (RRF).
No que tange à carteira supracitada, composta por 232 contratos celebrados pelos
entes e pelas entidades das administrações indiretas com a União, atualmente há 99 ações judiciais,
com impacto financeiro de R$ 13,5 bilhões (posição de 31/12/2022). Desse total, R$ 7,4 bilhões
correspondem a valores suspensos em decorrência de liminares obtidas pelos estados em ações que
questionam a compensação das perdas de arrecadação do ICMS em decorrência da Lei
Complementar nº 194/2022.
Em condições de normalidade, a recuperação desses haveres – prazos, periodicidade,
encargos, garantias, etc., atende estritamente ao que a legislação específica determina, e está
claramente definida nos instrumentos contratuais. Alterações dessas condições são atualmente
vedadas pelo art. 35 da LC nº 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Esses créditos contam com garantias dos devedores constituídas por receitas próprias
e cotas dos Fundos de Participação, no caso de Estados, Municípios e Distrito Federal. No que se
refere às administrações indiretas desses entes, as operações com a União são garantidas pelas
respectivas receitas próprias complementadas pelas garantias do ente controlador – Estado, Distrito
Federal ou Município.
No que se refere à avaliação quanto à possibilidade de recuperação dos valores
pendentes de recebimento, cabe considerar que tal processo mostra-se, algumas vezes, de difícil
implementação, em especial diante das diversas situações existentes e do fato da representação
judicial estar a cargo de outro órgão, a Advocacia-Geral da União - AGU. A experiência mostra que há
ações que persistem por décadas sem decisão de mérito, e outras que, a despeito da renúncia por
parte do devedor, continuam ativas, sem pronunciamento final.
Com a vigência da LC nº 178/2021, contudo, parte razoável das pendências jurídicas
acumuladas foi equacionada, com perspectiva do início do recebimento dos valores não pagos. No
entanto, após a vigência da LC nº 194/2022 passou-se a observar novo aumento de decisões judiciais
contrárias à União, implicando um aumento de pendência jurídica. Atualmente, as tratativas para
tentar solucionar a lide estão em andamento, inclusive com discussões avançadas no Grupo de
Trabalho criado no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.191.
II.
Riscos relativos ao não cumprimento das previsões de receitas para o exercício
Estes riscos se referem às receitas no âmbito da Ação 20Z6 - Gestão de Políticas
Econômicas e Fiscais, Plano Orçamentário PO 004 - Gestão de Haveres da União, e decorrem de
variações nos indexadores das dívidas. As receitas previstas para os exercícios subsequentes são
estimadas pela STN de acordo com premissas conservadoras, utilizando cenários de indexadores
fornecidos pela própria STN e pela Secretaria de Política Econômica (SPE), encaminhadas anualmente
para a Diretoria de Finanças e Contabilidade (DFC), do Ministério da Fazenda (MF), para compor o
Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), do ano subsequente. Cabe ressaltar não ser possível a
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mensuração dos impactos desses riscos sobre os fluxos de pagamentos, uma vez que não dispomos
de cenários alternativos estimados.
Outro risco concernente à frustração de receitas se refere ao RRF, instituído pela Lei
Complementar nº 159/2017, aplicável às dívidas estaduais a serem incluídas no âmbito do referido
Regime. A adesão de Estados ao RRF pode suspender e postergar o pagamento de valores devidos à
União durante o seu período de vigência. Até o momento, os estados de Goiás, do Rio de Janeiro e do
Rio Grande do Sul obtiveram a homologação de seus Regimes de Recuperação Fiscal. É alta a
probabilidade de que o estado de Minas Gerais também venha a ter seu RRF homologado ainda este
ano.
É importante considerar também que o processo de adesão ao RRF pode não ocorrer
de acordo com o cronograma desejável, sofrendo atrasos que, eventualmente, terão reflexos nos
fluxos de recebimento estimados.
4.3.3.1.4
Incertezas legislativas relacionadas aos Entes Subnacionais
Outra fonte de risco, dados os seus desdobramentos fiscais, é a atividade legislativa,
que tradicional e frequentemente aborda temas que podem interferir nas relações financeiras entre
a União e entes subnacionais.
As receitas previstas apresentam risco de redução, parcial ou total, em determinados
períodos, em decorrência de novas legislações que se traduzam em carências de pagamento aos
mutuários ou abatimentos nos estoques dos ativos junto aos Estados e Municípios.
Novas alterações legais podem ser implementadas, contudo os impactos associados
ainda não seriam passíveis de estimativa consistente ante o desconhecimento acerca da plena
abrangência das medidas que estariam sendo avaliadas.
Ademais, com a edição da LC nº 194/2022, existe a perspectiva de que parte dos
pagamentos de dívidas de Estados e Distrito Federal para com a União venha a sofrer abatimentos
para compensar a redução da alíquota do ICMS sobre combustíveis. A forma como essa compensação
será realizada, foi regulamentada pela Portaria ME nº 7.889/2022, alterada pela Portaria MF nº
43/2023, e teve como desfecho a realização de acordo firmado em março de 2023 entre Governo
Federal e estados o qual prevê o valor de R$ 26,9 bilhões em compensações advindas das renúncias
de ICMS (perdas originárias das Leis Complementares nº 192 e 194/22). Como o acordo ainda
depende de homologação, não se mostra cabível, até o momento, realizar uma estimativa confiável
do impacto.
No âmbito da ADI 7.191 e da ADPF 984 impetradas junto ao Supremo Tribunal Federal,
foi instituído um Grupo de Trabalho com representantes da União e dos Estados, com prazo de
atuação de 120 dias a contar de 02/12/2022, cuja finalidade é se discutir os critérios de compensação
estabelecidos na LC nº 194/2022. O resultado dos trabalhos poderá implicar mudanças na
metodologia estabelecida pela Portaria ME nº 7.889/2022, o que torna difícil, por enquanto, realizar
estimativas de impacto minimamente confiáveis.
Tramita, também, no legislativo federal, projeto de emenda à Constituição Federal,
PEC nº 51/2019, que prevê um aumento de 1% a cada ano para o Fundo de Participação dos Estados
100
(FPE) a contar do 2º ano após o da sua aprovação até o do 4º ano e depois mais um aumento da
ordem de 1,5% no 5º ano, para que o FPE atinja então um percentual final de 26% sobre o produto
da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Atualmente esse percentual corresponde a 21,5%. A Tabela 58 apresenta as estimativas de impactos,
imediatos e para um período de dez anos, dessas propostas legislativas para União.
Tabela 58 - Incertezas Decorrentes de Propostas Legislativas relativa aos Entes Subnacionais
Em R$ bilhões
Proposta Analisada
Impacto sobre o fluxo
de caixa da União
2023
Próximos
10 anos
PEC nº 51/2019 (FPE)
0,0
403,4
PEC nº 51/2019 (FPE + Fundeb)
0,0
421,9
Total
0,0
825,3
Fonte e Elaboração: STN/MF.
4.3.3.1.5
Impacto nas contas públicas dos riscos relacionados aos Entes Subnacionais
A Tabela 59 apresenta os impactos nas contas públicas dos riscos relativos às ações
judiciais e à frustração de receitas em decorrência da aplicação de dispositivos legais, para o atual e
os próximos três exercícios subsequentes, quando mensurável com suficiente segurança. Cabe
ressaltar que os impactos apontados se referem somente aos contratos celebrados com a União, não
contemplando, dessa forma, riscos relativos às dívidas dos entes garantidas pela União. Cabe
ressaltar que o valor materializado no exercício de 2021 teve pequena variação negativa, uma vez
que houve alguns recebimentos não previstos anteriormente, principalmente relacionados à
assinatura do contrato do artigo 23 da Lei Complementar nº 178/21 por parte do Estado de Minas
Gerais, conjugado com o atraso do mesmo Estado em assinar o contrato do art. 9º-A da LC nº 159/17
(ato que só ocorreu em dezembro/2022).
Com a efetiva homologação do RRF por parte dos estados de GO, RJ e RS, além da
perspectiva de adesão por MG em breve, passou-se a considerar apenas o cenário em que tais entes
estão no RRF e não mais a possibilidade de ter valores suspensos em virtude de liminares judiciais,
como em relatórios anteriores. Cabe destacar, no entanto, que essa homologação ocorreu mais
tardiamente do que originalmente previsto, o que impactou o fluxo projetado de recebimento por
parte desses entes, motivo pelo qual houve incremento do impacto realizado em 2022 e uma
reestimativa do impacto para os próximos anos.
Tabela 59 - Estimativas dos impactos da adesão dos entes subnacionais ao RRF, por exercício
Em R$ milhões
Natureza do Risco
1
Impacto
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação (%)
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Adesão dos entes ao RRF 2
E
9.247,7
13.361,6
9.922,9
8.242,2
5.230,1
2.466,2
R
12.363,0
12.590,9
11.458,3
%
33,7
-5,8
15,5
101
Em R$ milhões
Natureza do Risco
1
Impacto
Valor Estimado (E)
Valor Realizado (R)
Variação (%)
2020
2021
2022
2023
2024
2025
1 Impacto da adesão dos entes ao RRF: houve a homologação do RRF dos estados de GO (jan/22), RJ e RS (jun/22). Além disso,
trabalhou-se com a projeção de que MG irá ter seu pedido homologado em jun/23. As comparações foram efetuadas em relação
ao cenário em que esses estados pagariam normalmente suas dívidas, conforme fluxo esperado.
2 O valor projetado previa o início do RRF em data anterior ao efetivamente ocorrido, o que impactou a diferença Estimado/Realizado.
Fonte e elaboração: STN/MF.
Quanto aos riscos de frustração de receitas em decorrência da aplicação de
dispositivos legais aos haveres sob gestão da STN, tem-se:
I.
Lei Complementar nº 173/2020 - Regime de Recuperação Fiscal (RRF), aplicável às dívidas
estaduais a serem incluídos no âmbito do referido Regime.
A Lei Complementar nº 173, de 27/5/2020 - LC nº 173/2020, instituiu o Programa
Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19). Nesse sentido, em linha com o
disposto no Art. 2º da referida LC, para os Estados, Distrito Federal e Municípios que aderiram ao
referido Programa, no período de 1º de março a 31 de dezembro de 2020, a União ficou impedida de
executar as garantias das dívidas decorrentes dos contratos de refinanciamento de dívidas
celebrados com os Estados e com o Distrito Federal com base na Lei nº 9.496/1997, dos contratos de
abertura de crédito firmados com os Estados ao amparo da Medida Provisória nº 2.192-70/2001, e as
garantias das dívidas decorrentes dos contratos de refinanciamento celebrados com os Municípios
com base na Medida Provisória nº 2.185-35/2001.
Ainda, de acordo com o Art. 2º, § 1º, Inciso I da referida LC, para o Estado, Distrito
Federal ou Município que tenha suspendido o pagamento das dívidas acima no período considerado,
os valores não pagos serão apartados e incorporados aos respectivos saldos devedores em 1º de
janeiro de 2022, devidamente atualizados pelos encargos financeiros contratuais de adimplência,
para pagamento pelo prazo remanescente de amortização dos contratos.
Por fim, conforme o Art. 2º, § 4º, do normativo em tela, os valores eventualmente
pagos entre 1º de março de 2020 e 31 de dezembro de 2020 foram apartados do saldo devedor e
devidamente atualizados pelos encargos financeiros contratuais de adimplência, com destinação
exclusiva para o pagamento das parcelas vincendas a partir de 1º de janeiro de 2021.
A Tabela 60 contempla os impactos estimados e os materializados da mencionada LC
para os créditos ao amparo da Lei nº 9.496/1997 e MP nº 2.185/2001 para os exercícios de 2020 a
2022.
Cabe ressaltar que tais impactos abrangem as parcelas mensais das dívidas
refinanciadas, bem como os valores devidos mensalmente em decorrência do descumprimento do
teto de gastos e do RRF – Estado do Rio de Janeiro. Contudo, o impacto da referida LC não ocorreu
para os Estados de Goiás, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, visto que as parcelas mensais das dívidas
desses entes já estavam suspensas por decisões liminares.
Tabela 60 - Impactos estimados da LC nº 173/2020, segundo Ativo /Programa, por exercício
Em R$ milhões
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