DOU 02/01/2024 - Diário Oficial da União - Brasil
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Nº 1, terça-feira, 2 de janeiro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
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Em R$ milhões
Item
Ajuste de Perdas
Curto Prazo ($) e Longo Prazo ($)
Variação (%)1
2019
2020
2021
2022
créditos com liquidação duvidosa
55,3
1.022,3
-41,1
-61,8
Municípios
2.256,7
5.451,4
4.619,2
1.731,2
17,9
141,6
-15,3
-62,5
Administração
direta e indireta
2.042,7
3.175,8
2.891,8
1.568,7
33,3
55,5
-8,9
-45,8
Subtotal
34.710,1 349.939,9 325.834,8 124.893,3
50,7
908,2
-6,9
-67,7
Total
35.133,6 350.404,9 326.108,7 124.893,3
46,5
897,4
-6,9
-61,7
1 Variação em relação ao período anterior.
Fonte e elaboração: STN/MF.
A redução de 62% no total de ajustes de perdas pode ser explicada, principalmente,
pela implementação, em novembro de 2022, da nova metodologia MAPHEM (Modelo de Ajuste de
Perdas junto a Haveres de Estados e Municípios) para cálculo de ajustes de perdas. Na nova
metodologia, dentre várias alterações, destaca-se pela adoção do valor da ação judicial como base
para cálculo do ajuste, e não mais o saldo do contrato, bem como é considerada na análise a avalição
de risco de perda elaborada pela Advocacia-Geral da União. Essa alteração metodológica
proporcionou reversão de ajuste de perdas de um valor próximo a R$ 97 bilhões.
Além disso, e anterior à implementação da nova metodologia MAPHEM, ocorreu a
adesão dos Estados do Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul ao Regime de Recuperação Fiscal – RRF, ao
amparo da LC nº 159/2017 - art. 9º-A, e a adesão dos Estados do Amapá, Maranhão, Minas Gerais e
Rio Grande do Norte ao disposto na LC nº 178/2021. Como consequência, foi realizada a reversão de
ajustes de perdas em mais de R$ 100 bilhões.
a) LC nº 148/2014
O ajuste para perdas de créditos ao amparo da LC nº 148/2014 corresponde aos
valores integrais referentes aos ajustes previstos para os saldos dos entes federados (Estados ou
Municípios) que ainda não aderiram às condições da referida norma. No caso, a LC nº 148/2014
previu a alteração retroativa de indexadores das dívidas de Estados e Municípios com a União, no
âmbito da Lei nº 9.496/1997 e da Medida Provisória nº 2.185/2001, de forma que parte dos estoques
de ativos geridos pela STN sofreria redução na medida em que os entes beneficiários assinassem os
respectivos aditivos contratuais e após satisfeitas todas as condições e procedimentos apresentados
no Decreto nº 8.616/2015, que regulamentou a referida Lei. Os valores de ajuste previstos para os
saldos dos entes que ainda não aderiram às condições da LC nº 148/2014 eram informados
mensalmente pelo agente financeiro Banco do Brasil.
Entretanto, juntamente com a implementação do novo modelo MAPHEM, observou-se
não haver necessidade de registro de ajuste para perdas específico para os contratos que estão ao
amparo da LC nº 148/2014, conforme Nota Técnica SEI nº 53292/2022/ME, de 13 de novembro de
2022. Desta forma, em novembro de 2022 foi realizada a reversão no valor integral dos ajustes
relacionados à LC nº 148/2014.
b) Créditos de Liquidação Duvidosa
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Cabe destacar que o item “Perda estimada dos créditos com liquidação duvidosa”
seguiu, até outubro de 2022, as regras do modelo de ajuste de perdas denominado “CAPAG PLUS”,
implementado ao final de 2020.
Os créditos de liquidação duvidosa podem ser divididos da seguinte forma:
i.
Ajuste de perda de créditos de devedores duvidosos para dívidas contratuais geridas
originalmente pela STN: Trata-se de ajuste de perdas aplicável às dívidas decorrentes, em sua
maior parte, de refinanciamentos realizados no período de 1993 a 2000.
ii.
Ajuste de perda de créditos de devedores duvidosos para montantes oriundos de avais
honrados pela União e com recuperação não permitida em virtude de liminares judiciais: No
caso específico dos avais honrados, os entes ajuízam ação para impedir que o Tesouro
Nacional execute as contragarantias oferecidas em contrato para fins de recuperação dos
valores honrados pela União.
iii.
Ajuste de perda de créditos de devedores duvidosos para avais honrados no âmbito do
Regime de Recuperação Fiscal – RRF, ao amparo da LC nº 159/17, e ao amparo da LC nº
178/2021: trata-se de valores de ajustes de perdas reconhecidos com relação aos contratos
inclusos no âmbito do RRF, e de acordo com as condições dos arts. 17 e 23 da LC nº 178/2021,
permitindo o parcelamento de valores até então vinculados a liminares ajuizadas contra a
União.
Quanto ao ajuste de perdas de créditos de devedores duvidosos decorrentes de
empréstimos e financiamentos, foi observada redução de 46% do valor registrado para o grupo
Entidades, 62% para Inter Estados e 63% para Inter Municípios. As reduções se devem principalmente
à implementação, em novembro de 2022, da nova metodologia MAPHEM, para o cálculo dos ajustes
de perdas.
Além disso, variações negativas observadas nos ajustes de perdas também foram
influenciadas pela adesão do Município de Maringá à LC nº 178/2021 (nos termos do art.17), pela
adesão dos Estados do Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul ao Regime de Recuperação Fiscal – RRF, ao
amparo da LC nº 159/2017- art. 9º-A, pela adesão dos Estados do Maranhão, Minas Gerais e Rio
Grande do Norte ao disposto na LC nº 178/2021, bem como pela melhoria de ratings de Estados e
Municípios no período analisado.
Conforme já mencionado, a partir das informações relativas ao mês de
novembro/2022, foi implementado novo modelo de ajuste de perdas, denominado “Modelo de
Ajuste de Perdas junto a Haveres de Estados e Municípios – MAPHEM”, o qual corresponde à
evolução do Modelo vigente denominado “CAPAG PLUS”, que vinha sendo aplicado na carteira de
créditos gerida pela STN desde o final do exercício de 2020. A atualização decorre: a) das
recomendações exaradas por meio do Acórdão nº 1833/2022 – TCU – Plenário; b) da incorporação de
informações fornecidas pela Advocacia-Geral da União - AGU; c) das sugestões oferecidas por áreas
internas da STN.
Cabe destacar alguns aspectos que foram modificados, de forma a se obter a evolução
do “Modelo CAPAG PLUS”. Na prática, trata-se de mudanças de paradigmas de um modelo para o
outro, ou de ajustes que acarretaram mudança significativa no volume do ajuste de perdas.
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O primeiro aspecto modificado na comparação de um Modelo com o outro foi o maior
enfoque na Nota CAPAG do ente, pois mesmo quando há entes envolvidos no RRF, ou contratos
vinculados a Pendências Jurídicas (PJ), deve sempre ser efetuada a validação acerca do fato de que o
ajuste calculado pela Nota CAPAG apresenta informação mais relevante que aquela calculada
mediante as regras específicas dispensadas aos contratos do RRF ou com PJ.
Ainda, no que diz respeito à utilização da Nota CAPAG no modelo, foi realizado ajuste
na tabela de correlação com os ratings, uma vez que as notas "C" e "D" da CAPAG, equivaliam,
respectivamente, aos ratings "F" e "H", os quais, por sua vez, acarretavam ajuste de perdas com
percentuais de 50% e 100%, respectivamente. Após avaliação dos resultados do modelo “CAPAG
PLUS” durante o período em que foi utilizado, observou-se que correspondiam a percentuais
extremos para as informações prospectivas, de forma que se efetuou o ajuste, para que as Notas "C"
e "D" sejam equivalentes aos ratings "D" e "E" no âmbito do novo Modelo, acarretando ajustes da
ordem de 10% e 30%, respectivamente.
Mais uma modificação relevante na comparação de um modelo com o outro é a
participação da AGU, na avaliação do risco de contratos envolvidos em pendência jurídica. Nesse
contexto a AGU passou a informar a classificação de risco para ações judiciais em que a União é
parte, nos termos da Portaria AGU nº 68/2022.
Outra mudança significativa se deu na estimativa do ajuste de perdas de contratos
vinculados a PJ. A primeira, já comentada, foi a participação da AGU no processo. A segunda
mudança corresponde ao fato de que o percentual de ajuste não mais incidirá sobre o saldo devedor
do contrato com PJ, mas sim sobre o que será chamado de “Valor Objeto da Ação (VA)”, concernente
ao valor de fato questionado no âmbito da ação. Esse valor pode estar informado na própria ação
judicial ou, alternativamente, ser obtido por meio de uma projeção do impacto da ação. Ainda, em
último caso, esse valor pode corresponder ao próprio saldo da pendência jurídica do contrato,
registrado no Sistema de Acompanhamento de Haveres Financeiros junto a Estados e Municípios -
SAHEM.
4.3.3.2 Garantias Prestadas pelo Tesouro Nacional aos Entes Subnacionais22
Esta classe de passivos contingentes inclui as garantias prestadas pela União a
operações de crédito, nos termos do art. 29, IV e do art. 40 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-
se dos avais concedidos pela União aos entes federados e aos entes da administração indireta, das
três esferas de governo, para a concessão de crédito, nos termos da lei. As garantias a operações de
crédito podem ser internas ou externas, conforme a origem do financiamento que é objeto da
garantia.
22 As garantias prestadas pela STN aos entes subnacionais apresentadas nessa subseção apresentam, apenas, um recorte
distinto ao tratamento do tema Entes Subnacionais, sendo que tais garantias já foram retratadas ao longo da seção de
Garantias Prestadas pelo Tesouro Nacional.
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A Tabela 63 sintetiza a evolução do saldo devedor das operações de crédito
garantidas pela União aos entes subnacionais, conforme Relatório Quadrimestral de Operações
de Crédito Garantidas do terceiro quadrimestre de 2022, segundo as diferentes naturezas das
operações.
Ao final do 3º quadrimestre de 2022, o saldo da dívida garantida em operações de
crédito para Estados e Municípios alcançou R$ 244,8 bilhões, com a dívida garantida em operações
de crédito externas respondendo por R$ 145,5 bilhões, equivalente a 59,43% do total, enquanto a
dívida garantida em operações de crédito internas representa R$ 99,3 bilhões, 40,57% do total.
Tabela 63- Saldo devedor das Dívidas Garantidas em Operações de Crédito - Estados e Municípios
Em R$ bilhões
Garantias em
Operações de Crédito
Saldo Devedor
Valor Realizado ($)
1
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Garantias Internas
88,6
95,3
95,8
104,2
104,9
99,3
Estados
84,7
91,4
90,9
97,3
96,7
90,1
Municípios
3,9
3,9
4,9
6,9
8,2
9,2
Garantias Externas
102,3
121,1
124,2
155,2
159,8
145,5
Estados
91,2
107,7
109,6
135,2
137,4
123,8
Municípios
11,1
13,4
14,6
20,0
22,4
21,7
Total
190,9
216,4
220,0
259,4
264,7
244,8
1 Utilizada PTAX de venda do fechamento de 31/12/2022 para apuração de valores em reais.
Fonte e elaboração: STN/MF.
4.3.3.3 Contragarantias de Operações de Crédito
A concessão de garantias pela União em operações de crédito tem como contrapartida
a vinculação, pelo tomador de crédito, de contragarantias em valor suficiente para cobertura dos
compromissos financeiros assumidos, conforme previsto em lei. Dessa forma, sempre que a União
honra compromissos de outrem em decorrência de garantias por ela oferecidas, são acionadas as
contragarantias correspondentes visando a recuperação dos valores despendidos na operação. Além
do valor original devido, são incluídos juros de mora, multas e outros encargos eventualmente
previstos nos contratos de financiamento.
No momento em que um ente efetua a contratação de empréstimo dessa categoria,
são firmados três contratos: 1) um contrato de financiamento entre o ente e a instituição financeira
que será credora do empréstimo; 2) um contrato de garantia entre a instituição financeira e a União,
na condição de garantidora do financiamento; e 3) um contrato de contragarantia entre o ente e a
União, mediante o qual a União pode utilizar contragarantias para cobertura dos valores
eventualmente honrados por conta de inadimplências do ente beneficiado pelo empréstimo.
Os saldos das contragarantias relacionadas aos contratos financeiros firmados por
entes junto às instituições financeiras com o aval da União não são registrados no SIAFI, mas
apenas os valores honrados pela União e os respectivos recebimentos decorrentes de
contragarantias recuperadas pelo agente financeiro. Estas recuperações são efetuadas a pedido
da STN, visando quitar os montantes de avais por ela honrados em decorrência dos
inadimplementos dos entes em empréstimos firmados junto a instituições financeiras e nos
quais a União tem parte como garantidora. Os respectivos recebimentos são registrados no SIAFI
pelo agente financeiro Banco do Brasil S.A., por meio de Guias de Recolhimento da União (GRU).
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