DOU 02/01/2024 - Diário Oficial da União - Brasil
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Nº 1, terça-feira, 2 de janeiro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
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pela Advocacia-Geral da União - AGU; c) das sugestões oferecidas pela Subsecretaria de
Contabilidade da STN; e d) da análise da equipe da STN.
Alguns aspectos foram modificados, de forma a se obter a evolução do “Modelo
CAPAG PLUS”. Na prática, tratam-se de mudanças de paradigmas de um modelo para o outro, ou de
ajustes que acarretaram mudança significativa no volume do ajuste de perdas.
O primeiro aspecto modificado na comparação de um modelo com o outro foi o maior
enfoque na Nota CAPAG do ente, pois mesmo quando há entes envolvidos no Regime de
Recuperação Fiscal – RRF, ou contratos vinculados a Pendências Jurídicas (PJ), deve sempre ser
efetuada a validação acerca do fato de que o ajuste calculado pela Nota CAPAG apresenta
informação mais relevante que aquela calculada mediante as regras específicas dispensadas aos
contratos do RRF ou com PJ.
Ainda, no que diz respeito à utilização da Nota CAPAG no modelo, foi realizado ajuste
na tabela de correlação com os ratings, uma vez que as notas "C" e "D" da CAPAG, equivaliam,
respectivamente, aos ratings "F" e "H", os quais, por sua vez, acarretavam ajuste de perdas com
percentuais de 50% e 100%, respectivamente. Após avaliação dos resultados do modelo “CAPAG
PLUS” durante o período em que foi utilizado, observou-se que correspondiam a percentuais
extremos para as informações prospectivas, de forma que se efetuou o ajuste, para que as Notas "C"
e "D" sejam equivalentes aos ratings "D" e "E" no âmbito do novo Modelo, acarretando ajustes da
ordem de 10% e 30%, respectivamente.
Mais uma modificação relevante na comparação de um modelo com o outro é a
participação da AGU na avaliação do risco de contratos envolvidos em pendência jurídica. Nesse
contexto, a AGU passou a informar a classificação de risco para ações judiciais em que a União é
parte, nos termos da Portaria AGU nº 68/2022.
Outra mudança significativa se deu na estimativa do ajuste de perdas de contratos
vinculados a PJ. A primeira, já comentada, foi a participação da AGU no processo. A segunda
mudança corresponde ao fato de que o percentual de ajuste não mais incidirá sobre o saldo devedor
do contrato com PJ, mas sim sobre o que será chamado de “Valor Objeto da Ação (VA)”, concernente
ao valor de fato questionado no âmbito da ação. Esse valor pode estar informado na própria ação
judicial ou, alternativamente, ser obtido por meio de uma projeção do impacto da ação. Ainda, em
último caso, esse valor pode corresponder ao próprio saldo da pendência jurídica do contrato,
registrado no Sistema de Acompanhamento de Haveres Financeiros junto a Estados e Municípios -
SAHEM.
4.3.4 Parcerias Público-Privadas e as Concessões Públicas
4.3.4.1 Parcerias Público Privadas
As Parcerias Público-Privadas (PPP’s) no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios são regidas pela Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. A
referida Lei define, em seu art. 4º, que dentre as diretrizes a serem observadas na contratação de
parceria público-privada, deve constar a repartição objetiva de riscos entre as partes.
Nesse sentido, no que se refere às PPP’s Federais, cabe mencionar que a União,
considerando sua administração direta e indireta, possui atualmente um único contrato de PPP, que
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é o Complexo Data Center contratado por um consórcio formado por Banco do Brasil e Caixa
Econômica Federal junto à GBT S/A. Entretanto, como as empresas estatais envolvidas não são
dependentes e os contratos não preveem qualquer tipo de garantia do poder concedente ao
concessionário, não existem riscos alocados à União.
4.3.4.2 Riscos Fiscais em Concessões de Serviço Público
As Concessões de Serviço público são regidas pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de
1995. Essa Lei define, no inciso II do seu art. 2º, concessão de serviço público como sendo “a
delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência ou diálogo competitivo, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.
a) Ótica das Despesas
A prática da União nos contratos de concessão atualmente em vigor tem sido a de
transferência dos riscos mais relevantes para o concessionário, como é o caso dos riscos de
construção e de demanda. Sobre a União recai a responsabilidade sobre eventos extraordinários, que
venham a ser reconhecidos como caso fortuito, força maior ou fato do príncipe.
Há contratos que preveem a possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro, o que
poderia eventualmente acarretar ônus à União. Ocorre que, mesmo nos casos em que se enseja o
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, o Poder Concedente dispõe de alguns mecanismos de
compensação que não implicam desembolso financeiro por parte da União, como por exemplo,
revisão tarifária ou prorrogação do prazo contratual.
Há ainda a possibilidade de extinção, antecipada ou não, dos contratos. Nesses casos,
é possível que tenham sido efetuados investimentos em bens reversíveis que ainda não tenham sido
completamente amortizados ou depreciados, sendo que a União poderá ter que fazer frente a
eventual pagamento ao concessionário, a depender de como será definida a forma de indenização.
Ocorre que, inclusive nesses casos, o risco de a União ter que fazer frente a eventual
pagamento ao concessionário pode ser mitigado, pois existe a possibilidade de que o bem seja
relicitado e as indenizações sejam arcadas pelos futuros contratados, conforme previsto no § 1º do
art. 15, da Lei nº 13.448, de 2017, que trata da relicitação dos contratos de parceria nos setores
rodoviário, ferroviário e aeroportuário.
b) Ótica das Receitas
No que tange às projeções de receitas de concessões, os valores arrecadados provêm
da obrigação de pagamento de outorga por parte do concessionário, definida em contrato. Parte das
receitas advém de contratos vigentes e parte da celebração de novos contratos. Nesse contexto, os
principais riscos fiscais decorrem, por um lado, da possibilidade de inadimplência de concessionários
com contratos vigentes, e, por outro lado, da não celebração dos novos contratos previstos para
aquele período. Além disso, há o risco de demanda que pode impactar o recebimento de outorga
variável, ou seja, outorga proporcional à receita da concessionária.
Em termos de possibilidade de não pagamento de outorgas de concessões vigentes, os
fatores de riscos estão relacionados a questionamentos judiciais, alterações legislativas, pedidos de
reequilíbrio
econômico–financeiros,
procedimentos
arbitrais
ou
mesmo
insolvência
do
concessionário. Ademais, em razão da promulgação da Emenda Constitucional nº 113, de 08 de
dezembro de 2021, que estabelece o novo regime de pagamentos de precatórios, e da subsequente
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Em R$ milhões
Exercício
Categorias
de Concessões
Receita de Concessões
PLOA
LOA
Realizado Variação 1
(%)
Total
18.894 18.894
21.930
16%
2019
Vigentes
3.067
3.067
4.998
63%
Novas
12.563 12.563
88.277
603%
Total
15.631 15.631
93.275
497%
2020
Vigentes
4.622
4.622
5.133
11%
Novas
16.442 16.442
3.016
-82%
Total
21.063 21.063
8.150
-61%
2021
Vigentes
5.131
5.131
3.282
-36%
Novas
109
109
6.573
5.930%
Total
5.240
5.240
9.855
88%
2022
Vigentes
Novas
Total
5.137
0
5.137
5.137
0
5.137
6.347
40.436
46.783
23%
n/a
811%
1 Variação entre a receita realizada e a estimada na Lei Orçamentária Anual.
Fonte: PLOA; LOA; SIAFI. Elaboração: STN/MF.
O comparativo entre a projeção constante da Lei Orçamentária e o valor efetivamente
arrecadado a cada ano mostra a importância de uma adequada avaliação de riscos de realização
dessas receitas, tendo em vista que as variações entre valor previsto e realizado tem ocorrido
inclusive nos contratos de concessões vigentes. Cabe esclarecer que o encaminhamento das
projeções para fins de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) ocorre entre os meses de
junho e julho do ano anterior ao exercício a que se refere, sendo que é comum a divulgação de novos
processos licitatórios após esse prazo, o que contribui para verificação de diferenças entre os valores
previstos nas peças orçamentárias e os valores efetivamente realizados.
Além disso, as projeções mencionadas não consideram eventuais ágios que possam
ocorrer nos processos licitatórios, o que também contribui para diferenças entre os valores previstos
nas peças orçamentárias e os valores efetivamente realizados.
Dessa forma, os fatores de risco aqui citados devem ser observados de forma
abrangente pelas agências reguladoras e órgãos setoriais no processo de projeções de receitas de
concessões e permissões para fins da elaboração do PLOA.
Em relação à Tabela 68 cabe mencionar que, em 2020, a diferença entre valor previsto
e realizado ocorreu principalmente em função da não realização de receitas de concessões de
geração de usinas hidrelétricas associadas ao processo de desestatização da Eletrobras, previstas
inicialmente na LOA. Em 2021, a diferença foi devida majoritariamente ao ingresso de recursos de
novas concessões no setor de telecomunicações, rodoviário e aeroportuário, não previstos
inicialmente na LOA. Em 2022, a receita realizada de novas concessões foi maior que a prevista e essa
diferença pode ser explicada, majoritariamente, por não terem sido previstos inicialmente na LOA o
ingresso do bônus de assinatura do Segundo Leilão dos Volumes Excedentes da Cessão Onerosa
(LVECO), bem como o bônus de outorga de concessões associadas a processos de desestatização, a
saber: a) novos contratos de concessão de geração de usinas hidrelétricas, processo associado à
desestatização da Eletrobras; e b) concessão de geração de energia elétrica associada à
desestatização da Companhia Estadual de Geração e Transmissão de Energia Elétrica (CEEE-GT).
116
regulamentação de oferta desses créditos por meio do Decreto nº 11.249, de 09 de novembro de
2022, parte das receitas de concessões estimadas como receitas primárias podem ser impactadas por
pedidos, feitos pelas concessionárias, de pagamentos das outorgas por meio de precatórios, podendo
representar risco fiscal pela possibilidade de frustração de receitas primárias.
Já em termos da possibilidade de não celebração de novos contratos, os principais
fatores de risco a serem considerados para a elaboração da Lei Orçamentária Anual são a
exequibilidade do cronograma dos leilões que precedem esses contratos e a ausência de propostas
de interessados (“leilão deserto”).
Adicionalmente, há o risco de conversão de receitas de outorga em investimentos
cruzados da concessionária, em decorrência de novos processos licitatórios ou de prorrogação de
contratos de concessão de ferrovias e rodovias no âmbito da Lei nº 13.448, de 2017, o que reduz o
potencial de novas receitas da União, bem como a sua previsibilidade. As projeções de receitas de
novos contratos também podem ser afetadas por práticas recentemente observadas de
direcionamento de recursos da concessionária diretamente para empresas estatais, obras diversas e
contas vinculadas conforme previsão em editais de licitação. Eventuais alterações legislativas que
vinculem o benefício econômico da outorga para investimentos ou setores específicos também
podem ter impacto negativo sobre as receitas potenciais da União.
Para mitigar tanto o risco de cronograma como outros riscos que afetem as receitas
previstas é feito monitoramento dos processos, e qualquer alteração de estimativa é refletida nos
relatórios de avaliações bimestrais de receitas e despesas primárias. Com relação ao risco de leilão
deserto, sua mitigação por parte do poder concedente passa por garantir que haja aderência entre o
modelo econômico desenhado e a expectativa do mercado, assim como garantir que a condução do
processo licitatório seja feita de maneira a minimizar as incertezas, favorecendo a previsibilidade e
transparência.
A Tabela 68 apresenta o histórico recente de receitas de concessões e permissões,
segregadas entre receitas de contratos vigentes e de novos leilões realizados no período. O
comparativo entre a projeção constante da Lei Orçamentária e o valor efetivamente arrecadado a
cada ano mostra a importância de uma adequada avaliação de riscos de realização dessas receitas,
tendo em vista que as variações entre valor previsto e realizado tem ocorrido inclusive nos contratos
de concessões vigentes.
Tabela 68 - Valores Receitas de Concessões de Serviço Público, segundo exercício
Em R$ milhões
Exercício
Categorias
de Concessões
Receita de Concessões
PLOA
LOA
Realizado Variação 1
(%)
2014
Vigentes
3.841
3.841
2.976
-23%
Novas
5.910
9.610
5.077
-47%
Total
9.751 13.451
8.053
-40%
2015
Vigentes
6.223
6.223
5.885
-5%
Novas
7.081
9.238
0
-100%
Total
13.304 15.461
5.885
-62%
2016
Vigentes
5.007 22.007
21.931
0%
Novas
5.000
6.500
0
-100%
Total
10.007 28.507
21.931
-23%
2017
Vigentes
4.735
4.735
8.508
80%
Novas
19.228 19.228
23.598
23%
Total
23.963 23.963
32.106
34%
2018
Vigentes
5.097
5.097
3.850
-24%
Novas
13.797 13.797
18.080
31%
Fechar