DOU 23/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 184, segunda-feira, 23 de setembro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
364. Para embasar a argumentação apresentada, a CSN citou excertos das
Resoluções GECEX nºs 367 e 420, de 2022, que prorrogaram direito antidumping aplicado
às importações dos seguintes produtos siderúrgicos originários da China: tubos de aço não
ligado e barras chatas, respectivamente.
365. A empresa alegou que o governo chinês controlaria a propriedade sobre
os meios de produção na esfera industrial e, incontestavelmente, no setor siderúrgico. O
governo central controlaria diretamente empresas estatais estratégicas que seriam
responsáveis por parcela significativa do PIB e dos empregos chineses.
366. A influência do governo chinês não se restringiria a empresas estatais,
mas também a empresas privadas cujos cargos de direção seriam ocupados por indicados
pelo governo.
367. A CSN argumentou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de
alto valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor
agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais.
368. A intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada
na própria condição do fator trabalho e na formação do valor dos salários. Outro quesito
a ser observado seria o tratamento tributário do governo chinês, que penalizaria as
exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado. Também haveria restrições
às exportações de insumos utilizados nesse setor.
369. A peticionária ressaltou os diversos Planos Quinquenais que indicariam o
setor siderúrgico como estratégico para o governo da China.
370.
Para fundamentar
essas
afirmações,
a peticionária
reproduziu
os
seguintes parágrafos das Resoluções GECEX nºs 367 e 420, de 2022:
(...) que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade
mundial do aço, que se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008.
Ao mesmo tempo, e em linha com a hipótese de que o excesso de capacidade instalada
prejudica a saúde financeira das empresas, foi possível determinar que as produtoras de
aço na China possuem lucratividade menor e endividamento maior, em média, do que
suas contrapartes no exterior. Por fim, foi possível determinar que empresas estatais
possuem ociosidade maior e saúde financeira pior, em média, do que empresas privadas,
e que há indícios de que o problema é mais grave no nível local do que no nível central.
(Parágrafos 
nos
170 
e
165 
das
Resoluções 
nº
367 
e
nº 
420,
de 
2022,
respectivamente).
(...) que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é
massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente estatais na produção
chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle
societário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda
mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês
do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores
estarem submetidos às empresas e ao Partido. (Parágrafos nos 183 e 178 das Resoluções
nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).
(...) que influência do Governo chinês como um todo sobre o setor siderúrgico
é muito significativa. Contudo, contrariamente ao que a leitura e a sequência de
elaboração dos Planos parecem indicar, não se pode afirmar simplesmente que o Governo
central dita os rumos do setor a partir destes instrumentos. Na verdade, os fatos narrados
no primeiro item deste posicionamento são mais bem explicados pela atuação das
empresas estatais subnacionais, cujos Governos possuem preocupações imediatas em
termos de emprego e estabilidade social, especialmente no cenário pós crise. Estas
empresas constituem a maior parte das estatais do país, tendem a apresentar menor
escala e pior desempenho financeiro, mas não têm respondido significativamente às
diretrizes do Governo referentes a fusões, falência e redução da capacidade. Quanto às
empresas privadas, é possível afirmar que a influência é menor, mas ainda assim muito
significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior empresa privada de aço
da China. (Parágrafos nos 206 e 201 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022,
respectivamente).
(...) que o Estado chinês, em todos os níveis de Governo, concede subsídios
em grande montante e de formas variadas. Ademais, ainda existem restrições importantes
ao investimento estrangeiro voltado ao setor. Estes instrumentos se juntam à ampla
atuação do Estado já relatada, seja diretamente por meio das estatais, seja indiretamente
por meio, por exemplo, dos Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final
de distorção significativa das condições de economia de mercado no setor siderúrgico
chinês. (Parágrafos nos 225 e 220 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022,
respectivamente).
371. Ademais, a CSN mencionou que em ambas as revisões de final de período
supramencionadas a autoridade investigadora concluiu pela não prevalência de condições
de mercado no setor siderúrgico e, por conseguinte, no segmento produtivo de barras
chatas e tubos de aço não ligado:
Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de
defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo
15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, e em linha com os entendimentos
anteriores desta SDCOM sobre o setor siderúrgico na China, conclui-se que no segmento
produtivo do produto similar objeto da presente revisão não prevalecem condições de
economia de mercado. Dessa forma, utilizou-se, para fins de apuração do valor normal
desta revisão com vistas à determinação de probabilidade de retomada da prática de
dumping, metodologia alternativa que não se baseia em uma comparação estrita com os
preços ou os custos domésticos chineses. Observaram-se, portanto, as disposições dos
arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo
àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal. (Parágrafos nos
235 e 230 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).
372. 
Instada 
a 
apresentar
elementos 
probatórios 
concretos 
que
estabelecessem conexão entre a intervenção do governo da China especificamente sobre
o setor produtivo de folhas metálicas, a peticionária argumentou que, por definição, o
segmento produtivo em tela estaria diretamente ligado aos elos a montante da cadeia
produtiva de aço. Assim, o reconhecimento da existência de intervenção governamental
no início da cadeia produtiva acarretaria o reconhecimento dessa intervenção no setor
produtivo de folhas metálicas.
373. Para embasar esse entendimento, a CSN recordou que o processo
produtivo de folhas metálicas seria o mesmo daquele utilizado na produção de placas,
bobinas a quente e a frio. Ainda ressaltou que o processo de produção de folhas
metálicas teria apenas uma etapa adicional ao de laminados a frio: a etapa de
revestimento com estanho ou cromo. O processo de fabricação dos produtos
mencionados poderia ser resumido conforme segue: [FIGURA]
374. Dessa forma, restaria demonstrado
de forma inequívoca que a
intervenção direta do governo chinês em elos dessa cadeia refletiria no setor produtivo de
folhas metálicas.
375. Para corroborar esse entendimento, a CSN citou as investigações
antidumping e antissubsídios iniciadas em 2023 pelo Departamento de Comércio dos
Estados Unidos (DoC) que incluem as folhas metálicas objeto da presente investigação.
376. A peticionária ponderou que, apesar de os EUA considerarem a China
como uma economia não de mercado, a produtora/exportadora chinesa Shougang
Jingtang United Iron & Steel Co. (Jingtang Iron), Ltd. participou da investigação
antissubsídios, tendo sido inclusive objeto de verificação in loco por parte da autoridade
investigadora estadunidense.
377. Na determinação preliminar da supracitada investigação, a CSN
argumentou que o DoC reconheceu haver intervenção do governo chinês no setor
siderúrgico como um todo e continuou:
Apenas para ficar em exemplos que não são específicos do segmento, mas que
decorrem da intervenção estatal direcionada, mesmo a Jingtang adquiriu carvão e minério
de ferro de empresas estatais. De se observar ainda que essa empresa informou ser
"vertically-integrated iron and steel company that produces hotrolled steel, cold-rolled
steel, and various downstream products that include the subject merchandise" (p. 28) -
que, no caso, são as folhas metálicas.
378. Ademais, a peticionária indicou o memorando de análise pós-preliminar
no âmbito da referida investigação antisubssídios do qual constariam novas alegações de
subsídios feitas pelos peticionários que não puderam ser endereçadas na determinação
preliminar, a saber: fornecimento de eletricidade a preços inferiores aos de mercado e
políticas de empréstimo para empresas do setor de folhas metálicas.
379. Outro ponto desse memorando enfatizado pela CSN foi a argumentação
apresentada pelo governo chinês de que não haveria programas de subsídios específicos
para o segmento de folhas metálicas. No entanto, o DoC teria concluído que o benefício
era inequívoco haja vista que o setor de folhas metálicas integraria a cadeia a jusante,
conforme segue:
Commerce has found downstream producers of steel products to have
received policy loans on the basis that the various plans, policies, and government
documents indicate a de jure program of preferential lending to steel manufacturing and
the consumer goods industries. Moreover, Commerce has found, based partially on AFA,
that downstream steel products have been the focus of countervailable policy loan
programs. Because Jingtang Iron is an integrated iron and steel producer, and because tin
mill products are downstream steel consumer products, there is reason to believe that
the tin mill products industry benefits under such GOC programs. The GOC has also
identified the steel industry for priority development as an encouraged industry in the
Guidance Catalogue, which, as noted above, Decision 40 identifies as "the important
basis" to guide the GOC's investment projects and policies." (grifo nosso) (notas de rodapé
omitidas)
380. A peticionária destacou que, na determinação preliminar, a medida
compensatória provisória aplicada à produtora/exportadora chinesa Jingtang Iron foi
89,02% e que em memorando adicional divulgado posteriormente pelo DoC foi calculada
alíquota de 9,93% referente a novos programas de subsídios. A CSN observou que na
memória de cálculo apresentada a maior alíquota teria sido imputada à aquisição de
minério de ferro a preços inferiores aos de mercado. A medida compensatória incluindo
esses novos programa totalizou 98,78% para a produtora/exportadora chinesa Jingtang
Iron, enquanto a medida imputada à produtora/exportadora chinesa Baoshan Iron,
relevante empresa do setor siderúrgico e do segmento de folhas metálicas, foi calculada
em 542,55%.
381. Diante dos elementos apresentados, a peticionária afirmou não haver
dúvidas de que a intervenção do governo chinês no setor siderúrgico de forma geral
acaba por influenciar também o segmento de folhas metálicas. Portanto, não seria
apropriado considerar os preços praticados no mercado chinês para os fins deste processo
de defesa comercial.
382. Em face das argumentações trazidas, a peticionária afirmou que não
prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de folhas
metálicas e sugeriu adoção da metodologia prevista no art. 15, inciso IIII do Decreto nº
8.058, de 2013, para a apuração do valor normal para a China.
4.1.1.4. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de folhas
metálicas na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins
de início da investigação
383. Ressalta-se, inicialmente, que a peticionária apresentou elementos de
provas limitados e desprovidos de análise detalhada e referenciada acerca do tema em
epígrafe, recorrendo inúmeras vezes a uma pressuposta obviedade da não prevalência de
condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês e por conseguinte no
segmento de folhas metálicas.
384. A CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de alto
valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor
agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a intervenção
do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator
trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou que
diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como
estratégico. Entretanto, não apresentou fonte exata dessas afirmações, referindo-se
apenas a entendimentos recentes do DECOM que versavam sobre outros aspectos da
intervenção estatal em setores siderúrgicos chineses.
385. Cumpre reiterar que a decisão sobre a predominância ou não de
condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo restringe-se a
cada processo de defesa comercial específico, cabendo às partes interessadas fornecer
elementos de prova para embasar determinação da autoridade investigadora.
386. O objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a
respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou
não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de
dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, especificamente no âmbito desta investigação.
387. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação
possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item
15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado
antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então,
em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos
suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses
correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada
uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os
preços ou os custos domésticos chineses.
388. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de mercado na China no segmento produtivo de folhas metálicas no âmbito
deste processo, levou-se em consideração os elementos probatórios trazidos pela
peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade
investigadora a respeito do tema, e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício
suficiente para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da
investigação.
389. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas pelo DECOM investigações
que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no
segmento produtivo de aço na China. Além das Resoluções GECEX nº 367 e 420, de 2022,
citadas pela peticionária, cabe ressaltar ainda as investigações de aço GNO, encerrada pela
Portaria SECINT nº 495, de 2019; tubos de aço inoxidável austenítico com costura,
encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 2019; laminados planos de aço inoxidável a
frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 2019; e cilindros para GNV, encerrado
pela Resolução GECEX nº 225, de 2021.
390. Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento
anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no
segmento produtivo de aço na China.
391. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, os temas
mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.4.1) Da situação do
mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas; (4.1.1.4.2) Da
estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China; (4.1.1.4.3) Das
metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas estatais e (4.1.1.4.4) Das
práticas distorcivas do mercado. Ao final (4.1.1.5), serão apresentadas as conclusões a
respeito do tema.
4.1.1.4.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das
empresas chinesas
392. Para melhor avaliar o modus operandi do setor siderúrgico chinês, o
DECOM pesquisou informações mais atualizadas sobre a situação do mercado siderúrgico
mundial e o papel desempenhado pela China.
393. Dados recentes da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments
in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade produtiva mundial
de aço continua a um ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para
exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aço aumentou em 32,1
milhões de toneladas alcançando 2.459,1 milhões de toneladas, o nível mais elevado de
capacidade global na história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção
mundial deve continuar a se expandir nos próximos anos, sendo que a China e a Índia,
os dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da
capacidade global de produção de aço.
394. O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China
foi reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem
aumentado desde então, de modo que alcançou 1.149,9 milhões de toneladas.

                            

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