DOU 23/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 184, segunda-feira, 23 de setembro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
395. Esse mesmo relatório indica que a capacidade instalada mundial de aço
bruto cresceu 12,2% em 2022 comparativamente a 2010, passando de 2.191 milhões de
toneladas para 2.459 milhões de toneladas. A produção de aço bruto também aumentou
nesse período em 27,6%, de 1.435 milhões de toneladas para 1.831 milhões de toneladas.
396. A capacidade produtiva de aço bruto da China também acompanhou a tendência
de crescimento: em 2010 foi estimada em 1.057,9 milhões de toneladas e em 2022, 1.149,9.
397. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção
mundial de aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.091,1 milhões
foram produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo período.
398. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de
aço do mundo foi a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de toneladas.
4.1.1.4.2. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China.
399. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de
empresas não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para
se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado
em determinado setor.
400. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse respeito,
como demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel sector" (2018):
Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private
enterprises, they account for an important share of global crude steel production. In 2016,
22 of the world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State
enterprises represented at least 32% of global crude steel output in 2016.
401. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial
de base, normalmente considerado estratégico para o desenvolvimento econômico, o que
explicaria maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores
industriais.
402. Para a OCDE, a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned
Enterprises) é complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o estado
pode exercer sobre uma empresa. A propriedade estatal pode não ser uma condição
suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade
relacionam-se com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou
em outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente
importante.
403. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão.
404. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o
controle e a influência do Estado podem ser exercidos tornam a análise de políticas
bastante complexa.
405. A esse respeito, cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido
Comunista da China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser
formada em qualquer empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
406. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista
deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção
certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e
princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa.
Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da
Parte e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas,
conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no
exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança
sobre o trabalho dos Sindicatos.
407. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras
coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover
unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
408. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de
controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido
emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal
deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto
significa que, na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que
não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
409. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas,
ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar
políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o
Sindicato" e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso
concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que
61% de 152
gestores de fundos estrangeiros entrevistados
pela Asia Corporate
Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o
partido tivesse um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será
visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor
siderúrgico é significativo, ainda que menor do que no caso das estatais.
410. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês,
seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
4.1.1.4.3. Dos planos, das diretrizes e das metas do Governo da China e sua
influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
411. As escassas informações trazidas
aos autos deste processo pela
peticionária não permitiriam à autoridade brasileira fazer análise acurada a respeito dos
Plano Quinquenais e seus efeitos sobre a economia chinesa, em especial o setor
siderúrgico, como defendeu a CSN.
412. Apesar
disso, o DECOM já
enfrentou esse tema
em diversas
investigações/revisões de defesa comercial para o setor siderúrgico, tendo coletado
elementos robustos que indicam que os planos do governo chinês, como os Planos
Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na
economia, de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
413. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês,
pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos mais
gerais para a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos
Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das
províncias e municípios, observa-se também que há planos subnacionais sempre de
acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
414. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para
o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio
da Resolução CAMEX nº 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário
Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram
determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que
se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia
é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local.
Nesse sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental
para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento
de subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do
governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e
economia nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os
planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo
o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development
Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel
Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium
and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long
Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science
and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State
Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting
Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of
Foreign Investment", de 2002"17. (grifo nosso)
415. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a
autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor
siderúrgico como estratégico
para o Governo da China,
tendo preferência para
recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
416. Na petição, a CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de
produtos de alto valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de
menor valor agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a
intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição
do fator trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou
que diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como
estratégico. Entretanto, apresentou somente o 13º Plano Quinquenal sem fazer referência
a essas afirmações e referiu-se de forma genérica a entendimentos recentes do DECOM que
versavam sobre outros aspectos da intervenção estatal em setores siderúrgicos chineses.
417. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico
também pode ser observada nos Planos Quinquenais. O 11º Plano Quinquenal (2001-
2010), por exemplo, prevê seção dedicada à siderurgia na qual estabelece orientações
para o setor, conforme segue:
Section 1 Optimize the Development of Metallurgical Industry
Adhere to domination of domestic demand, make efforts to resolve surplus
production capacity, strictly control additional iron and steel production capacity,
accelerate the elimination of backward technology, equipment and product and improve
iron and steel product grade and quality. Push iron and steel industry to develop recycle
economy and exert the product manufacture, energy conversion and waste digestion and
treatment function of iron and steel enterprises. Encourage enterprises to carry out
transregional collectivized restructuring and form several enterprises with international
competitive force. In combination with the relocation of urban iron and steel enterprises
such as Shougang and elimination of backward production capacity, construct Caofeidian
iron and steel base. Actively utilize low grade iron ore resources
418. Já na Seção 5 do 13º Plano Quinquenal (2016-2020) há menção a ações
a serem adotadas para endereçar o excesso de capacidade produtiva e a subsídios a
serem concedidos aos segmentos de aço e carvão:
We will set up a fund to provide rewards and subsidies for structural
adjustments in industrial enterprises; move more quickly to address overcapacity in
industries such as steel and coal through mergers, reorganizations, debt restructurings,
bankruptcy liquidations, and better asset utilization; actively and prudently handle the
winding up of enterprises in an organized way on the basis of classification; and ensure
that employees laid off from such enterprises are properly resettled.
419. No mais recente 14º Plano Quinquenal (2021-2025), no Capítulo 8,
relativo ao fortalecimento da indústria, mais uma vez o setor siderúrgico é citado:
To transform and upgrade traditional industries, we will improve the layout
and adjust the structure of petrochemical, iron and steel, nonferrous metals, building
materials, and other raw material industries, expand the supply of high-quality products
in light and textile industries, expedite the transformation and upgrade of enterprises in
chemical, papermaking, and other key industries, and improve the green manufacturing
system.
420. A CSN
forneceu outros documentos que teriam
sido citados na
investigação antissubsídios nas exportações de folhas metálicas conduzida pelo DoC,
porém não indicou a referência exata da citação nos autos públicos da referida
investigação. Aliás, tampouco discorreu sobre o conteúdo e a respectiva contribuição ao
alegado.
421. Com o intuito de agregar mais informações para subsidiar a decisão
quanto à prevalência ou não de condições de mercado no setor produtivo chinês de
folhas metálicas, o DECOM analisou os referidos documentos conforme explicitado a
seguir.
422. O primeiro documento analisado, intitulado Decision of the State Council
on Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment
(2005), guarda relação com o tópico em tela, uma vez que visa a promover a
implementação das diretrizes instituídas no 11º Plano Quinquenal e faz referência a
segmentos ligados à siderurgia:
(...) We shall support the development of cold rolled stainless steel sheets,
cold rolled silicon steel (...) We shall strengthen the geological survey of important
resources such as iron, copper and aluminum (...)
423. O segundo documento - Catalogue for Guiding Industry Restructuring
(2013) - dedica capítulo específico para o setor de ferro e aço, no qual elenca diretivas
para o desenvolvimento do setor, dentre as quais aprimoramento da área de pesquisa,
desenvolvimento e aplicação de tecnologias avançadas e de alta performance.
424. Servindo-se das conclusões constantes das Resoluções GECEX nº 367 e nº
420, de 2022, a peticionária delineou a existência de interferência do Estado chinês no
setor siderúrgico tanto na forma de controle acionário direto quanto por meio da atuação
de agentes estatais na estrutura interna de empresas desse segmento.
425. Além disso, destacou o tratamento tributário do governo chinês que
penaliza as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência
de barreiras às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico.
426. Embora a peticionária não tenha referenciado de forma exata a base
dessas alegações, de fato, nas Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, há
menção:
Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor
siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório
Final apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos
siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e
chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o imposto de
exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são
penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática
claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado
no Relatório Final:
Nesse sentido, essa política é uma medida cristalina para dissimular as
exportações de produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos
de alto valor agregado (IN DER HEIDEN & TAUBE, 2011).
Em resumo, não é um regime isonômico, representando forte intervenção
governamental, o que lhe afasta das condições típicas de uma economia de mercado.
Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é
a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da
Comissão Europeia citado no Relatório Final:
'- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;
- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal,
manganese, molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;
- 
Export
licensing 
requirements 
for
coke, 
coking
coal, 
manganese,
molybdenum, tin, tungsten, and zinc;
- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary
forms of stainless steel.'
427. Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos
acabaram sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da
OMC. No entanto, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e
insumos acaba distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente
manipulados para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância,
isso faz com que os preços dos produtos de aço que utilizam esses insumos artificiais.
(Parágrafos nos 114-116 e 109-111 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022,
respectivamente).

                            

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