DOU 23/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 184, segunda-feira, 23 de setembro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
A evolução recente dos subsídios energéticos à produção de aço reflete os
desdobramentos da sua ratificação como setor estratégico pelo governo chinês. Em julho
de 2005, a NDRC lançou a Política de Desenvolvimento da Indústria Chinesa de Ferro e
Aço, com o objetivo de consolidar e modernizar o setor. Esse mesmo objetivo reapareceu
no 11º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econômico e Social. A estratégia para
atingir esses objetivos passou, então, pela tentativa de reforçar o controle do governo
central sobre o setor, proibindo aquisições estrangeiras de grandes siderúrgicas e
incentivando a eliminação de plantas obsoletas, a redução do consumo de matérias-
primas, a elevação da qualidade dos produtos e a concentração do mercado. Assim, as
maiores empresas estatais do setor, tais como Baosteel, Wugang e Angang, receberam
um firme e visível apoio governamental para a expansão de suas operações.
556. O plano "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" de
2009, consoante a CSN, reforçaria o apoio governamental à indústria siderúrgica chinesa,
considerada um pilar da economia. O plano visaria consolidar a capacidade produtiva e
o conhecimento técnico das maiores empresas do setor, buscando substituir importações
e adquirir tecnologia. Além disso, promoveria a aplicação de recursos do governo central
e local para estabilizar o mercado doméstico de aço e melhorar as condições de
importação, 
principalmente
por 
intermédio
de 
apoio
financeiro 
às
empresas
siderúrgicas.
557. Em 2011, o "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan" buscaria
fortalecer a integração de políticas fiscais, tributárias, financeiras e comerciais, além de
ajustar a política de comércio exterior para lidar com atritos internacionais. O plano
também abordaria o apoio estatal no desenvolvimento da infraestrutura do setor,
incluindo a criação de redes de venda e a melhoria da competitividade internacional das
empresas siderúrgicas chinesas. O uso extensivo de subsídios para impulsionar as
exportações teria sido destacado por um estudo do "Institute of East Asian Studies", de
acordo com a CSN.
558. A CSN arguiu que outros planos e políticas teriam sido implementados
pela China para direcionar o setor siderúrgico. Documentos como o "Iron and Steel
Normative Conditions" (2012) e o "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity" (2013) teriam estabelecido diretrizes para empréstimos, subsídios e o
enfrentamento do excesso de capacidade produtiva na indústria.
559. Em 2012, em matéria que teria sido publicada no China Daily, o Conselho
de Estado teria apontado que a taxa de utilização da indústria siderúrgica chinesa teria
sido de apenas 72%, indicando excesso de produção em relação à demanda doméstica.
Para solucionar esse problema, o governo teria adotado estratégias como o aumento das
exportações e a concessão de empréstimos para modernização tecnológica das
empresas.
560. De acordo com a CSN, em 2013, o governo chinês anunciou incentivos
para que produtores de aço reduzissem a capacidade de produção. O texto "China Offers
steelmakers incentives to cut capacity" da Steel Times International teria detalhado que
o governo criou uma lista de produtores que receberiam empréstimos para adquirir
equipamentos mais modernos, com o objetivo de melhorar a qualidade dos produtos e
reduzir o consumo de energia.
561. Nesse tema, o governo chinês teria continuado a implementar planos
para controlar a capacidade de produção de aço, injetar capital para aumentar a
eficiência e promover fusões e aquisições no setor, com o objetivo de criar grandes
empresas. Durante o 13º Plano Quinquenal, o governo teria recomendado cortes na
capacidade anual de aço bruto e teria mantido a orientação para aumentar a
concentração do mercado por meio de fusões.
562. O "Plano de Ajuste e Melhoria da Indústria do Ferro e Aço (2016-2020)"
da China teria incentivado o apoio financeiro de instituições e capital privado para o
setor siderúrgico, com foco em atividades como a mineração de ferro, visando alcançar
as metas estratégicas estabelecidas.
563. De acordo com a CSN, o controle estatal e do Partido Comunista Chinês
sobre as empresas seria reforçado pela influência na nomeação de cargos estratégicos e
no controle dos sindicatos. A Lei das Companhias e a Constituição do Partido Comunista
Chinês explicitariam a necessidade de ligação entre as empresas e o PCC, que possuiria
órgãos para nomeações e garantia de suas diretrizes. O 14º Plano Quinquenal teria
reforçado esse controle, com foco na reestruturação da indústria siderúrgica por meio do
controle da oferta, preços e tecnologia, evidenciando que as diretrizes do setor seriam
fruto de decisões estratégicas do Estado.
564. Na sequência, a CSN abordou a "prática chinesas de conceder subsídios
massivos ao setor siderúrgico. Nessa esteira, afirmou que seriam concedidos de diversas
formas, incluindo:
- Empréstimos e benefícios tarifários e fiscais.
- Benefícios a zonas econômicas especiais.
- Determinação de preços de insumos abaixo do mercado.
- Perdão de dívidas.
- Restrições a investimentos estrangeiros.
- Ampla intervenção estatal através de empresas estatais e Comitês do Partido
Comunista, que influenciam
a governança e tomada de
decisões nas empresas
produtoras.
565. Essas práticas gerariam críticas
de outros países, que alegam
concorrência desleal e prejuízo à indústria siderúrgica global.
566. O sistema financeiro chinês, de acordo com a CSN, seria composto por
bancos predominantemente controlados pelo governo, e desempenharia um papel crucial
na implementação dos planos estatais para a indústria siderúrgica, como estaria
evidenciado no 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias-
Primas. Esse sistema não operaria sob as regras de mercado, mas de acordo com os
interesses do governo e do Partido Comunista Chinês. Empréstimos seriam direcionados
para impulsionar indústrias prioritárias, incluindo a siderurgia. A regulação seria realizada
pela National Financial Regulatory Administration (NFRA) e pelo People's Bank of China
(PBOC), que também controlaria taxas de juros e câmbio. O sistema financeiro seria o
principal canal para concessão de subsídios à indústria siderúrgica.
567. Adicionalmente, a China controlaria a taxa de câmbio do yuan, buscando
influenciar sua economia. Em 2019, os EUA teriam acusado a China de manipular sua
moeda para favorecer exportações. No entanto, o controle também poderia ser usado
para valorizar o yuan, como em 2023, quando bancos estatais teriam vendido dólares
para comprar a moeda chinesa. Essas ações demonstram que o Estado chinês intervém
no câmbio, não seguindo princípios de mercado livre.
568. O White Paper de 2022 do Export-Import Bank of China indicaria que
houve uma revisão nas políticas de crédito para a indústria siderúrgica e de alumínio em
2021, com o objetivo de promover práticas mais sustentáveis e de baixo carbono. Essa
ação demonstraria que os bancos chineses, incluindo o Eximbank, seriam orientados a
conceder crédito e benefícios financeiros a setores estratégicos, o que reforçaria a ideia
de que o sistema financeiro chinês seria utilizado como ferramenta para implementar
planos governamentais.
569. A CSN retomou o argumento de que a China utilizaria subsídios de
diversas formas para fortalecer sua indústria e garantir o controle estatal na economia.
Isso incluiria empréstimos com juros baixos, redução de custos de energia e insumos,
incentivos fiscais e investimentos em empresas com bom desempenho exportador. A
aplicação de medidas compensatórias por diversos países, incluindo o Brasil, contra
produtos chineses, especialmente do setor siderúrgico, seria evidencia da prática de
subsídios ilegais por parte da China.
570. A intervenção estatal chinesa na indústria iria além do setor financeiro e
se estenderia ao controle de matérias-primas essenciais, como o carvão, fundamental
para a produção de aço. O governo manteria preços artificialmente baixos para o carvão,
beneficiando a indústria siderúrgica e evidenciando ainda mais que a China não opera em
uma economia de mercado livre. Destacou que (i) 62% da produção de carvão na China
seria proveniente de empresas estatais e (ii) que a autoridade australiana teria verificado
que o coque estaria sendo produzido pelas empresas estatais e fornecido para as
siderúrgicas a preços abaixo do preço de mercado.
571. Outro insumo crucial na produção de aço, o coque seria altamente
subsidiado na China devido ao controle estatal sobre os recursos minerais e a política de
preços baixos para o carvão, matéria-prima do coque. Essa intervenção governamental
garantiria um custo de produção menor para a indústria siderúrgica chinesa, criando uma
vantagem competitiva artificial em relação a outros países.
572. De acordo com a CSN, o governo chinês teria buscado aumentar seu
controle sobre o mercado de minério de ferro, também um insumo crucial para a
indústria siderúrgica. A criação de uma plataforma estatal centralizada para a compra de
minério de ferro visaria garantir acesso privilegiado a preços abaixo do mercado para
produtores e exportadores chineses. Essa intervenção estatal distorceria o mercado e
reforçaria a falta de condições equitativas para a concorrência internacional.
573. Além disso, a China estaria buscando buscado reduzir sua dependência
externa de minério de ferro investindo em minas no exterior e realocando plantas
siderúrgicas para outros países. Essa estratégia teria por objetivo garantir o acesso a
matérias-primas e fortalecer sua posição no mercado global de aço. Para ilustrar, a CNS
fez referência à subsidiária do Grupo Shougang da China no Peru, Shougang Hierro Peru
(SHP), que "planeja investir US$ 109,7 milhões em um projeto de expansão e integração
em sua mina San Juan de Marcona", conforme teria apontado a OCDE.
574. Adicionalmente, citou que existiriam indícios de que o governo chinês
exerceria controle sobre matérias-primas e insumos, de forma a manipular diretamente
os preços para reduzir custos dos produtores locais. Isso restaria evidenciado pelo fato de
o Estado chinês penalizar a exportação de produtos de baixo valor agregado e os
produtos de alto valor agregado receberem reembolso ou isenção de pagamento de
imposto sobre valor agregado para exportação.
575. Ainda sobre o tema, a CSN lançou luz sobre o fato de haver um controle
sobre o preço dos bens pelo governo chinês, por intermédio da "Pricing Law of the
People's Republic of China ("Pricing Law")", que teria sido estabelecida pelo governo
central em 1997.
576. A forte intervenção estatal na mão de obra chinesa, seria evidenciada
pelo controle dos sindicatos, fixação de salários pelos governos locais e preocupações
com trabalho forçado, fato que reforçaria a tese de que a China não opera como uma
economia de mercado.
577. Nesse sentido, a CSN apontou que existiria apenas uma federação
sindical no país que seria fortemente ligada ao partido comunista. Os sindicatos, a seu
turno, cumpririam o propósito de "aderir ao caminho socialista, à ditadura democrática
popular e à liderança do partido Comunista da China" que estaria previsor na Lei
Sindical.
578. Ainda, segundo a CSN, o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU) teria
demonstrado preocupações com a existência de "trabalho forçado da população uiguir e
outras minorias sociais" e com a "grande quantidade de trabalhadores em situação de
informalidade".
579. Um último aspecto da organização da economia chinesas abordado pela
CSN é a "propriedade da terra". De acordo com a empresa, na China a terra seria
propriedade do Estado, nos termos do art. 10 da Constituição daquele país. Sua alocação
seria,
então,
utilizada
como ferramenta
para
implementar
políticas
industriais,
privilegiando setores estratégicos como a siderurgia. A Comissão Europeia teria
identificado que as empresas siderúrgicas chinesas teriam se beneficiado de preços e
remunerações inferiores aos de mercado na concessão de terras, evidenciando mais uma
distorção em relação a uma economia de mercado livre.
580. Sumariamente, para a CSN a China dominaria a produção global de aço,
com capacidade instalada e produção muito superiores a qualquer outro país ou região.
Para ilustrar, fez alusão a dados da OCDE e do World Steel Association que evidenciariam
que a China teria aumentado a sua capacidade instalada de produção de aço bruto,
apresentando condições de produzir mais de 1 bilhão de toneladas atualmente.
581. Além disso, consoante apontado pela CSN, a produção mundial de aço
bruto teria alcançado 1.888,2 milhões de toneladas, das quais aproximadamente 1.019,1
milhões foram produzidas pela China. A discrepância ficaria evidente ao se levar em
consideração que a Índia, segundo maior produtor mundial do produto, teria produzido
"apenas 140,2 milhões de toneladas".
582. Essa superprodução, impulsionada por políticas estatais de investimento
e modernização, geraria um excesso de oferta que impactaria o mercado mundial de aço,
agravado pela demanda interna chinesa enfraquecida. Adicionalmente, a expansão da
produção chinesa para outros países intensificaria a concorrência global no setor
siderúrgico.
583. Em adição, a CSN citou "precedentes do DECOM relacionados à não
prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na
China", como as investigações envolvendo aço GNO; tubos de aço inoxidável austenístico
com costura; e laminados planos de aço inoxidável a frio, que teriam sido encerradas,
respectivamente, pelas portarias "SECINT de números 495, 506 e 4.353, todas de 2019"
e investigações sobre cilindros para GNV; e tubos de aço carbono; encerradas,
respectivamente, pelas "resoluções Gecex de números 225 e 497, dos anos 2021 e
2023".
584. Assim, para a CSN, restaria comprovado que o Governo chinês teria
interferência direta
(...)no setor, seja por meio da promoção de políticas de desenvolvimento
regional, pela manipulação das tendências do mercado ou pelo estabelecimento de metas
que dependem necessariamente da concessão de subsídios e incentivos do Estado para
o fortalecimento da indústria siderúrgica.
585. Por conseguinte, a empresa CSN solicitou "a manutenção do tratamento
da China como não economia de mercado".
4.1.5. Dos comentários do DECOM acerca das manifestações relacionadas à
prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de folhas
metálicas.
586. Conforme exposto no tópico precedente, após o início da investigação, a
indústria doméstica aportou argumentos e elementos de prova com vistas a corroborar
a análise realizada inicialmente, no sentido de que no setor produtivo de folhas metálicas
na China não prevalecem condições de economia de mercado.
587. A CSN destacou, nessa esteira, inúmeros aspectos do funcionamento da
economia chinesa como um todo e, mais especificamente, do setor siderúrgico, ao qual
pertencem as folhas metálicas.
588. Sob um ponto de vista amplo, fiou-se a CSN em documentos como o
"Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The
People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations" e o "2023
Report to Congress on China's WTO Compliance do United States Trade Representative"
para apontar a forte intervenção do Estado na economia e a adoção de política industrial
intervencionista pelo país.
589. Também fez extensa retrospectiva dos planos quinquenais chineses,
enquanto instrumentos de planejamento estatal, destacando como principais estratégias
adotadas as seguintes:
- suporte financeiro às empresas;
- consolidação industrial;
- controle de capacidade produtiva e meio ambiente;
- promoção de exportações; e
- controle estatal.
590. Documentos semelhantes também existiriam nos níveis provinciais e
municipais.
591. Além disso, indústrias prioritárias para fins de alocação de recursos
seriam definidas por meio de catálogos específicos.
592. Ainda nesse contexto, trouxe elementos relacionados ao número de
empresas estatais, à participação do Estado nessas empresas e aos seus resultados -
inferiores aos de empresas não estatais -, à interferência no sistema financeiro, e ao
controle de fatores produtivos na China.
593. Especificamente sobre o setor siderúrgico, indicou documentos que
estabeleceram políticas públicas ao longo do tempo, direcionando o funcionamento do
setor, como a "Iron and Steel Development Policy" e o "Iron and Steel Industry
Adjustment and Revitalization Plan", o "Iron and Steel Normative Conditions" e o
"Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity".
594. Outrossim, o segmento seria marcado pela concessão massiva de
subsídios. Esses subsídios, inclusive, segundo indicação do relatório "Latest Developments
in Steelmaking Capacity 2021", produzido pela OCDE, seriam utilizados pelas empresas
para expansão de sua capacidade produtiva.

                            

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