DOU 02/10/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 191, quarta-feira, 2 de outubro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais, é
inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e
empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela interação
entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação
decisiva.
186. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo período
de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não considerada país
de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais "automática".
187. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i),
permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de
investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no segmento produtivo investigado,
de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes interessadas, acerca
da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
188. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado deve
ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio interpretativo
da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126: Australia - Subsidies
Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general rules
of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary meaning
of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate Body has also
recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile
is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifos nossos)
189. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia
de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se
restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do país. Por um lado, caso tais provas não tenham sido
apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que
atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de
mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento
produtivo chinês.
5.2.1.2. Das manifestações das peticionárias sobre o tratamento do setor produtivo de chapas grossas na China para fins do cálculo do valor normal
190. Inicialmente, as peticionárias destacaram que, tal como concluído pela autoridade investigadora em processo de revisão anterior, não prevaleceriam condições de economia
de mercado no segmento produtivo do chapas grossas na China.
191. As peticionárias apresentaram elementos de prova a respeito do setor siderúrgico na China, no qual se insere o segmento produtivo de chapas grossas, que mostrariam que
neste segmento não prevaleceriam condições de economia de mercado.
192. Segundo a indústria doméstica, a manutenção da medida antidumping nas importações brasileiras de chapas grossas originárias da China seria apropriada para assegurar que
as distorções na concorrência internacional geradas por meio de políticas de Estado da China, não sejam suportados pelo Brasil. Empresas como as peticionárias e os trabalhadores brasileiros,
que operariam e atuariam em economia de mercado, não poderiam competir efetivamente com empresas chinesas fabricantes de chapas grossas, cuja operação e custos de produção seriam
amparados pelo Estado chinês.
193. Assim, as peticionárias afirmaram apresentar os elementos de prova a seu alcance acerca da interferência do governo da China nas atividades de produção do setor, que
gerariam distorções econômicas e configurariam cenário no qual as empresas produtoras do setor siderúrgico operam em condições de uma economia não de mercado.
194. Os elementos probatórios estão organizados da seguinte forma: primeiro, informações sobre políticas e diretrizes adotadas pelo governo chinês que caracterizariam,
historicamente, a participação estatal, estrutural, no desenvolvimento da produção de manufaturas no país, onde se inclui o setor siderúrgico - distorções geradas pela interferência do Estado
na estrutura da competição de mercado, em função das políticas de governo; em seguida, informações sobre políticas governamentais do Estado chinês que interfeririam na produção do setor
siderúrgico -práticas distorcivas na estrutura de produção e de mercado no setor.
195. Essas informações foram complementadas pelos dados atuais da capacidade e da produção chinesa de produtos siderúrgicos, a posição das empresas chinesas no ranking
mundial, bem como por alguns estudos de caso que mostrariam as práticas distorcivas que beneficiariam as empresas chinesas. Finalmente, se apresenta a jurisprudência recente da
autoridade investigadora brasileira acerca das determinações da China como economia não de mercado.
5.2.1.2.1. Das políticas e diretrizes - planos governamentais quinquenais dirigidos à atividade manufatureira
196. As peticionárias apresentaram breve histórico do desenvolvimento da indústria manufatureira da China, que mostraria o caráter estrutural da participação do Estado nessa
economia. Segundo a indústria doméstica, esse histórico seria importante por evidenciar que abrangentes planos quinquenais nacionais constituiriam elemento estrutural do desenvolvimento
da produção manufatureira na China, e se caracterizariam por configurarem uma estrutura de economia não de mercado, dada a "imbednedness", ou enraizamento, da participação estatal
nessa estrutura.
197. Desde a fundação da República Popular da China o Governo chinês, representado pelo Partido Comunista Chinês - PCC, seria responsável, direto e indiretamente, pelas
diretrizes e implementação do desenvolvimento industrial do país. Historicamente, a interferência do Estado e instituições políticas chinesas na condução das atividades econômicas seria uma
característica estrutural do país, não obstante as reformas liberalizantes implementadas ao longo do tempo. As peticionárias apresentaram estudo do escritório King & Spalding, "Report on
Chinese Industrial Policies", contendo histórico do processo de implementação das políticas para a manufatura, as quais seriam definidas pelo governo central e são implementadas pelos
governos subnacionais. Esse estudo apresenta também os planos regionais, de acordo com o qual a política industrial do país seria definida por metas de desenvolvimento estabelecidas para
a promoção de setores, regiões, setores ou empresas específicas.
198. No período recente, as diretrizes e objetivos da política de desenvolvimento industrial do governo da China, em âmbito nacional, e que abarcariam o período sob análise desta
revisão, se enquadrariam no 14º Plano Quinquenal, com vigência de 2021 a 2025. Este último plano teria atualizado diretrizes e dado continuidade a vários planos quinquenais anteriores,
adotados de forma consistente ao longo do tempo, com vistas à consolidação do desenvolvimento industrial do país.
199. A entidade "National Development And Reform Commission" seria uma das mais importantes agências de governo que nortearia a atuação da maioria das indústrias chinesas,
definindo preços de bens e/ou insumos, fixando taxas de exportação e definindo os planos quinquenais, com participação do Comitê Central do Partido Comunista. Os níveis de governo de
hierarquia inferior estabeleceriam, então, as diretrizes de políticas de implementação dos planos subnacionais ou regionais, de forma consistente com as orientações dos Planos Nacionais,
ainda que os objetivos gerais estabelecidos nos planos nacionais possam ser adaptados para as condições regionais, segundo as peticionárias.
200. O processo decisório de definição das diretrizes de produção seria centralizado pelo Estado e com pouca transparência na interrelação do Partido Comunista Chinês - PCC,
com as empresas produtoras. O 14º Plano Quinquenal indicaria os objetivos de promoção e incentivos ao setor industrial. As peticionárias destacaram o objetivo referente à
internacionalização em direção a ganhos de participação no mercado mundial: "....strenghten the manufacturing base", e "internationalizing manufacturing...". Assim, o plano enfatizaria o
objetivo de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, onde se situa o setor siderúrgico.
201. De acordo com as peticionárias, as diretrizes anunciadas no 14º Plano Quinquenal evidenciariam o objetivo explícito, delineado logo na introdução, de interferência na
definição da atuação e operação das "entidades de mercado", o que caracterizaria claramente o objetivo - tanto na política e na prática de interferência do Estado nas atividades e entidades
produtivas:
[...] to clarify China's strategic intentions, define the focus of government work, and guide and regulate the behavior of market entities. It is a grand blueprint for China to embark
on a new journey of building a modern socialist country in all respects [...] (pag. 3, grifou-se)
202. As peticionárias ressaltaram as metas e diretrizes do 14º Plano Quinquenal, parte integrante do "Made in China 2025", para a implementação de políticas de estímulo à
produção do setor industrial, onde se inclui o setor siderúrgico, com o objetivo de propiciar sua maior competitividade no mercado externo:
Made in China 2025, formulated in 2015, sets milestones for China to reach by 2020 and 2025 in service of its goal of upgrading the PRC manufacturing sector. The Made in China
2025 strategy aims both to increase the competitiveness and global market share of the Chinese manufacturing industry and to reduce China's dependence on foreign manufactured goods.
(pag. 1, grifou-se).
203. As peticionárias chamaram a atenção também que, entre os princípios básicos do projeto de desenvolvimento, o documento "Made in China 2025", Notice of Initiation, (2015)
No. 28, citaria: "... Let the market lead with government guidance" (pag.6).
204. Segundo a indústria doméstica, a "ainda presente" intervenção do governo chinês nas atividades produtivas do país foi ressaltada pelas Delegações do Brasil, Estados Unidos
e Japão, no âmbito da OMC, em 29 de setembro de 2020, quando os mencionados países circularam declaração conjunta àquela organização, na qual ressaltaram a importância da prevalência
de condições de economia de mercado nas atividades produtivas econômicas, para o adequado funcionamento do sistema de comércio mundial. Em particular, os países listaram 8 (oito)
elementos característicos que deveriam estar presentes nas economias de mercado, e manifestaram suas preocupações com a manutenção de políticas distorcivas, por parte do Governo
chinês, nas atividades econômicas:
We express our serious concerns with non-market-oriented policies and practices that have resulted in damage to the world trading system and lead to severe overcapacity, create
unfair competitive conditions, hinder the development and use of innovative technologies, and undermine the proper functioning of international trade.
205. Essas políticas distorcivas seriam observadas na produção manufatureira da China, incluindo no setor siderúrgico. Complementando essa apreciação, as peticionárias indicaram
que os Memorandos do Departamento de Comércio dos Estados Unidos, de fevereiro de 2022 e fevereiro de 2023 (2021 e 2022 USTR Report to Congress on China's WTO Compliance), teriam
apresentado ao Congresso dos Estados Unidos apreciação sobre a interferência governamental do Governo chinês nas atividades econômicas do país. As peticionárias julgaram digno de nota
o que o documento de 2021 afirma sobre o Plano Quinquenal de 2021 - 2025 e os planos de desenvolvimento chineses setoriais:
[...] In March 2021, the National People's Congress passed the 14th Five-Year Plan (2021-2025) for National Economic and Social Development (the 14th Five-Year Plan), together
with a document titled Long-Range Objectives Through Year 2035. The 14th Five-Year Plan and subsequently issued sector-specific five-year plans, along with five-year plans issued by sub-
central governments, make clear that China will continue to pursue its industrial policy objectives. While industrial plans like Made in China 2025 were not named in the 14th Five-Year Plan,
there continues to be overlap between the industries identified in China's five-year plans with both Made in China 2025 industries and strategic emerging industries [....] continue to
demonstrate China's commitment to a state-led, non-market approach to the economy and trade. (Memorando de 2021, pág.26, e de 2023, pág.23; grifou-se)
206. Esses memorandos ressaltariam aspectos relevantes da operacionalização da interferência do governo chinês na atividade das empresas manufatureiras (estatais ou de
controle estatal):
[...] However, instead of adopting measures giving effect to its commitments, China instead established the State-owned Asset Supervision and Administration Commission (SASAC)
and adopted the Law on State-owned Assets of Enterprises as well as numerous other measures mandating state ownership and control of many important industrial sectors....The CCP also
ensured itself a decisive role in state-owned and state-invested enterprises' major business decisions, personnel changes, project arrangements and movement of funds. The fundamental
premise of these measures was to enable the government and the Party to intervene in the business strategies, management and investments of these enterprises in order to ensure that
they play a dominant role in the national economy in line with the overall objective of developing China's "socialist market economy" and China's industrial plans. Over the past few years,
Party leadership in state-owned and state-invested enterprises has been strengthened through practices such as appointing a person as both the chairman of the board and the Party
secretary for a state-owned enterprise [...] (Memorando de 2023, pp.25-26, grifou-se).
207. As peticionárias destacaram que o Memorando de 2023 afirmaria ainda, na seção que trata da conformidade das políticas chinesas com relação aos seus compromissos na
OMC, no que se refere especificamente às políticas industriais adotadas:
[...] Since last year's report, our assessment of China's record in terms of transitioning to a market economy has not changed. More than 20 years after its accession to the WTO,
China has still not embraced open, market-oriented policies. The state remains in control of China's economy, and it heavily intervenes in the market to achieve anticompetitive industrial
policy objectives. Indeed, the state's role continues to grow, not recede. (pag.9, grifou-se).

                            

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