DOU 02/10/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 191, quarta-feira, 2 de outubro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
208. Ressaltaram também aspecto que seria particularmente relevante para o entendimento da natureza da ação do Estado chinês: características das políticas de desenvolvimento
da manufatura chinesa que a diferenciariam, substantivamente, das políticas industriais adotadas em outros países membros da OMC, e indicariam a natureza estrutural da interferência do
Estado na produção manufatureira do país, suas implicações na estrutura do mercado chinês -- em particular na organização produtiva industrial:
[...] When compared to the industrial plans of other WTO Members, China's industrial plans are fundamentally different. In several significant ways, China's industrial plans go well
beyond traditional approaches to guiding and supporting domestic industries. First, adherence to the objectives of China's industrial plans is effectively mandatory. Chinese companies have
little discretion to ignore them, even when market forces would dictate different commercial behavior. Second, the financial support that the state provides to domestic industries in support
of China's industrial plans is significantly larger than in other countries. The state also provides massive, market-distorting financial support to the ongoing operations of China's domestic
industries. This support often leads to severe excess capacity in China - followed by China's widespread dumping of the inevitable excess production into the markets of other WTO Members.
This assault on global markets causes serious harm to other WTO Members' industries and workers [...] (pag. 12, grifou-se).
5.2.1.2.2. Das políticas e diretrizes - controle do estado e presença de empresas estatais na indústria manufatureira
209. Segundo as peticionárias, o Governo da China dirigiu e participou diretamente na implantação do setor manufatureiro do país, incluindo o setor siderúrgico. Um aspecto
relevante para a caracterização do funcionamento de um setor econômico sob regras de uma economia de mercado seria o grau de intervenção e da participação do Estado na propriedade
do capital, e/ou administração e direcionamento das atividades das empresas do setor produtivo.
210. De acordo a indústria doméstica, ainda que a mera existência de empresas estatais não configure, necessariamente, a interferência de orientações de governo na atividade
produtiva em geral, várias características do processo de governança corporativa, reconhecidas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), dariam
orientações claras a respeito da caracterização da interferência do Estado nas atividades produtivas. Nesse sentido, ressaltaram as Diretrizes da OCDE sobre Governança Corporativa de
Empresas Estatais (State Owned Enterprises - SOEs), que indicam que
[...] Consistent with the rationale for state ownership, the legal and regulatory framework for SOEs should ensure a level playing field and fair competition in the marketplace
when SOEs undertake economic activities. (pag.20)
211. A indústria doméstica destacou, ainda, que as Diretrizes da OCDE sobre Governança Corporativa de Empresas Estatais dispõem que
[t]he legal and regulatory framework for state-owned enterprises should ensure a level-playing field in markets where state-owned enterprises and privates sector companies
compete in order to avoid market distortions. The framework should build on, and be fully compatible with, the OECD Principles of Corporate Governance.
212. A recomendação da OCDE para atendimento do level-playing field e concorrência leal seria consistente com a definição de neutralidade competitiva, que requer que as
atividades exercidas por empresas do governo não devem ter vantagens competitivas líquidas sobre os competidores privados, apenas por serem estatais. As peticionárias destacaram que
o "Working Party on State Ownership and Privatisation Practices", da OCDE, monitoraria as melhores práticas de governança e competição no mercado internacional, e que as
recomendações da OCDE objetivariam remover distorções na alocação de recursos resultantes da influência do estado nas atividades e promover os processos de concorrência.
213. As recomendações buscariam evitar que a atuação da SOEs se caracterize por uma composição de custos e preços que não reflitam os custos de mercado dos recursos,
gerando distorções na decisão de produção e consumo, investimentos, bem como nas decisões dos competidores privados. Tais princípios não seriam observados em economias onde o
Estado têm interferência nas atividades produtivas e empresas estatais são relacionadas ou interferem nas atividades econômicas de fabricantes locais, diretamente ou por meio de empresas
relacionadas.
214. Informações disponíveis indicariam que o Estado chinês não só detém a propriedade de inúmeras empresas produtoras, como também exerceria o controle direto sobre suas
atividades por meio da participação de representantes do Partido Comunista Chinês (PCC) em cargos decisórios de empresas privadas. Estudo da Oxford Consultoria, de 2018, apresentaria
informações a respeito da interferência do Estado Chinês no setor siderúrgico, e as especificidades das metas estabelecidas nos vários planos de desenvolvimento industrial do setor, a partir
de meados dos anos 2000 (Cap. 3, pp. 119 a 160) não só por meio da atuação de empresas estatais na produção, mas também por meio de um complexo processo de influência de
representantes do PCC nas empresas privadas do setor.
215. As peticionárias destacaram que o mencionado estudo aponta ainda que:
[...] A despeito da redução do número das EEs [empresas estatais]na economia chinesa, o fato é que, segundo International Trade Administration (ITA), do Departamento de
Comércio dos EUA (USDoC), a China ainda possui aproximadamente 150 mil EEs, das quais cerca de 50 mil (33%) são de propriedade do governo central e o restante é dos governos locais.
O governo central controla diretamente e gerencia 102 EEs estratégicas por meio da SASAC, das quais 66 são listadas em Bolsa de Valores no país ou no exterior. As EEs, tanto centrais
quanto locais, respondem por 30% a 40% do PIB e por cerca de 20% dos empregos da China.
As estimativas apresentadas pelo órgão norte-americano são condizentes com os dados apresentados por OECD (2017a). Como se observa na Tabela 3.5, em 2015, o número de
EEs na China totalizou 159 mil companhias, sendo 25 mil na indústria de transformação, na qual se insere a siderurgia. No mesmo ano, o número de empregados nas EEs industriais atingiu
7,1 milhões de pessoas, das quais 3,7 milhões em EEs controladas pelo governo central, 1,5 milhão em companhias majoritariamente estatais e 1,0 milhão com participação governamental
minoritária. Infelizmente, o relatório do OECD não apresenta informações mais desagregadas em termos setoriais [...] (pag.138).
216. Esse estudo complementa-se ainda de outras fontes e acrescenta:
[...] Zhong (2018) menciona que, em 2016, no âmbito das Top 50 da siderurgia mundial, de acordo com o ranking da World Steel Association (WSA), 18 eram EEs, sendo que
sua participação conjunta foi equivalente a 21,4% da fabricação global de aço bruto. No âmbito dessas 18 EEs, 16 eram chinesas e representaram 91,9% do volume de produção. Desta forma,
pode-se afirmar que a siderurgia chinesa foi o principal determinante da crescente relevância de EEs na indústria siderúrgica mundial. (pag. 141, grifou-se).
217. A relevância das empresas estatais seria especialmente marcante no caso do setor siderúrgico. Como indicaria a Circular SECEX nº 10, de 7 de março de 2024, parag. 105:
As empresas estatais são particularmente importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados indicam que a maioria é estatal. Quanto ao
universo das indústrias do aço, nos números apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de 2010 colocou que a produção de aço de empresas
estatais representava 63%. Outro, referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas teria declinado fortemente para 43,4% em 2017.
218. Segundo as peticionárias, essas informações seriam coerentes com outras, divulgadas em publicações recentes da OCDE, que mostrariam o alto grau de participação de
empresas estatais chinesas no setor siderúrgico. A apresentação de resultados de uma pesquisa dessa organização, realizada pelo OECD Steel Commitee, de 25 de setembro de 2023,
"Quantifying the Role of State Enterprises in Industrial Subsidies" mostraria que, de forma geral, as empresas estatais seriam objeto de aportes de subsídios de governo mais intensamente
do que as empresas privadas, sinalizando, adicionalmente, a alta prevalência de empresas estatais no setor de aço e alumínio.
O direcionamento do apoio do governo chinês para empresas estatais ou de propriedade estatal, associado à elevada presença dessas empresas no setor siderúrgico, como
apontariam os estudos da OCDE, seriam elementos que evidenciam a distorção de mercado causada pelas práticas das políticas de governo chinês no setor siderúrgico, inclusive por meio
de subsídios.
5.2.1.2.3. Das políticas governamentais do Estado chinês que interferem na produção do setor siderúrgico - práticas distorcivas na estrutura de produção e de mercado do
setor
219. O 14º Plano Quinquenal teria enfatizado a necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, que incluem o setor siderúrgico. Ainda
que planos setoriais não tenham sido citados no 14º Plano, o setor siderúrgico teria sido objeto de vários planos de desenvolvimento industrial anteriores, implementados sob as diretrizes
do Governo da China. Um resumo de alguns dos planos anteriores ao 14º Plano Quinquenal, dirigidos especificamente ao setor siderúrgico, tanto em âmbito nacional como nas várias
províncias, é apresentado no Relatório do escritório King & Spalding e cobre o 11º Plano Quinquenal Nacional, Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan, de 2009-2011;
o Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan, de 2011-2015. Adicionalmente, o estudo da Oxford Consultoria acrescentaria informações sobre o 13º Plano Quinquenal (2016-2020).
220. Vale notar que, ainda que planos setoriais específicos não tenham sido citados no 14ºh Plano quinquenal, a ênfase na promoção da base manufatureira de produção do
país é geral, aplicável a todos os segmentos industriais produtivos do país, incluindo, portanto, o setor siderúrgico. Documento recente da Comissão Europeia, de 10 de abril de 2024, "On
Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence investigations", detalharia os planos para o setor siderúrgico. A descrição
apresentada foca no período posterior aos anos 2000, quando o setor siderúrgico chinês alcançou elevadas taxas de crescimento, se tornando o maior produtor mundial. Sobre o marco
regulatório adotado para a implementação das políticas dirigidas ao setor, o documento esclareceria que:
[...] the MIIT did not publish a separate central-level FYP focusing solely on the steel industry for the 14th planning cycle. Instead, the development goals for the steel industry
have been incorporated into the 14th Raw Materials FYP, which covers several sectors. Emphasizing from the outset that the raw material industry is the bedrock of the real economy, the
Plan states that it was "formulated in order to implement the [14th FYP] and improve the development quality and profitability of the raw materials industry". Complementing the Plan,
MIIT, together with NDRC and MEE, issued, in January 2022, the Steel Industry Development GO1736 which set additional quantitative targets. Since the stated purpose of the Steel Industry
Development GO is to implement the 14th FYP and the 14th Raw Materials FYP1737, it is appropriate to examine the Plan and the Steel Industry Development GO together, as they give
top-level guidance for the development of the steel sector from multiple angles [...] (págs 384-385).15
221. O documento da Comissão Europeia atestaria as várias práticas distorcivas de mercado adotadas pelo Governo chinês, que incluem o setor siderúrgico. Esta publicação
descreveria detalhadamente a base legal, as formas de implementação das políticas de governo por meio, entre outros, das SOEs, e as formas de controle do governo chinês nessas empresas
(Seções 5.3 e 5.4 e 5.5). Incluiria informações específicas sobre as distorções de custos e preços nos fatores de produção na economia chinesa, decorrentes das políticas adotadas - distorções
nos mercados dos fatores de produção: terra, energia, capital, matérias-primas e insumos, bem como no mercado de trabalho, apresentadas na Parte II do Documento, que se aplicariam
ao setor manufatureiro, incluindo o setor siderúrgico - "Distortions in the Production Factors". Seriam apresentadas informações concretas das políticas de interferência do Estado Chinês
na formação de custos e preços de capital, insumos e matérias-primas, com fontes recentes das informações. A respeito do referido documento, as peticionárias fizeram as ponderações
a seguir.
222. Por exemplo, o documento apresentaria elementos probatórios a respeito das distorções que ocorrem em decorrência da interferência do governo no acesso das empresas
ao mercado de capitais, e ressalta a alocação desproporcional de recursos de crédito às SOEs (Seção 11.2, págs.295-300), que seriam relevantes no setor siderúrgico:
[...] As explained in Chapter 6, the Chinese financial system is characterized by a strong state presence and regulatory controls. As a result, access to capital in China is not equally
available to all market participants and is biased in favour of enterprises with ready access to the formal financial system. SOEs and private businesses with close ties with government, as
well as businesses in encouraged sectors, are best placed to take advantage of available capital, thus crowding out other players in the market, who are forced to turn to so-called shadow
banking products to satisfy their financing needs.
223. E confirmaria a prática de concessão de créditos subsidiados preferenciais a certos setores:
[...] POLICY-ORIENTED SECTORAL PREFERENCES
Beyond bias toward SOEs, the government also intervenes to direct capital toward strategic sectors. As noted in the IMF 2023 Article IV report, "[c]redit allocation is becoming
less market-determined, as credit policies increasingly use lending targets to support specific sectors". Key planning documents, such as the Made in China 2025 and the 14th FYP (see
Chapter 4), identify the encouraged sectors and the government accordingly seeks to direct investment into those sectors by, inter alia, offering loan interest subsidies, loan guarantees and
other means of reducing capital costs. For example, Made in China 2025 sets the goal of promoting traditional manufacturing industries to transition towards high-end or high-tech
manufacturing, and it identifies loan interest subsidies as a type of financial support to be provided to enterprises. To implement such financial support, China's central ministries and
departments have issued a series of documents to guide financial support to the manufacturing industry, including the Several Opinions on Financial Sector's Support for Steady Growth,
Structural Adjustment, and Performance Improvement in the Industrial Sector1309, the Guiding Opinions on Financial Sector's Support for Building A Strong Manufacturing Country1310, and
the Measures on the Administration of the Fund for Industrial Transformation and Upgrading (the Made in China 2025".
Moreover, banks and other lenders are supposed to support these policies by giving loans to companies active in such sectors. In this respect, the PBOC meets regularly with
large banks to align lending strategies with government objectives and issues industry-specific 'window guidance' to direct credit. As explained in Chapter 6, this underlying policy is also
visible in various other pieces of legislation at the national level (the Banking Law, the Securities Law or Decision No. 40). Such measures generate a further lending bias....".) (pág.299, grifo
nosso)
224. No capítulo específico sobre as políticas implementadas para o setor siderúrgico - Parte III, págs. 383 a 417, a CE detalharia os mecanismos de intervenção do governo chinês
nas atividades do setor, evidenciando as distorções geradas. Além de apresentar a base regulatória e as características dos planos dirigidos ao setor siderúrgico, o documento confirmaria
a importância da atuação das SOEs no setor siderúrgico (págs. 399-400):
[...] The State's presence in the steel sector is very important, also given that it is "a fundamental pillar industry of the national economy" in China.
The general description of SOEs and their role in the overall setup of the Chinese economy can be found in Chapter 5. In the case of the steel sector, SOEs play a central role.
According to the most recent information available as of writing of this Report, the split between SOEs and privately owned companies is estimated to be almost even in the Chinese steel
sector - 60% private and 40% SOEs both in terms of production, as well as capacity. Six Chinese steel producers (four of which are SOEs) are ranked in the top 10 of the world's largest
steel producers. This shows that the Chinese steel market is characterized by significant presence of large SOEs..".( grifos nosso, pág.399)
[...] As concluded in Chapter 5, SOEs are used as vehicles to pursue the government's economic policies. This is also the case in the steel industry, as also confirmed in several
Commission's TDI investigations which established, inter alia, the following: the Government exercises meaningful control over steel SOEs, which are obliged to follow the governmental plans
and policies; SOEs exercise government authority; the main objective of steel SOEs is to reach the targets and objectives set by the Government's plans. Indeed, SOEs are the primary target
of state policies aiming at restructuring and consolidating the steel sector by creating fewer but larger steelmakers. Some examples of how these policies are being implemented include,

                            

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