DOU 02/10/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 191, quarta-feira, 2 de outubro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
237. A publicação do World Steel Association lista as 50 maiores empresas da siderurgia mundial. Dentre essas, as peticionárias indicaram que vinte e duas (22) seriam empresas
chinesas. Adicionalmente, de acordo com dados apresentados pelo estudo da Oxford Consultoria, teriam sido identificadas as empresas chinesas estatais, ou de propriedade estatal - pelo
menos dezessete (17), indicação provavelmente subestimada, de acordo com as peticionárias.
5.2.1.2.5. Dos estudos de caso
238. As peticionárias apresentaram, ainda, estudos de caso para algumas das principais empresas siderúrgicas chinesas fabricantes de chapas grossas, nomeadamente Baosteel,
Benxi e Jiangsu Shagang, com base em estudo da Oxford Consultoria, de 2018, cujos elementos de prova anexados foram anexados à petição.
239. De acordo com a indústria doméstica, nos vários casos analisados seria possível observar elementos que caracterizariam a intervenção do governo chinês nas atividades
das empresas. Por exemplo, são informados subsídios recebidos, que distorceriam os custos de produção das produtoras chinesas, além de outras informações referentes (i) ao controle
do governo chinês sobre a formação de preços de seus fatores de produção, que distorceriam os incentivos de mercado para a alocação de recursos econômicos, (ii) à interferência política
na tomada de decisão e em fusões e aquisições, entre outros.
240. As informações destacadas no supramencionado estudo indicariam em que medida as práticas das siderúrgicas chinesas se aproximariam das condições que configuram
uma economia de não mercado, por meio dos seguintes critérios: (i) controle e interferência nos meios de produção e na alocação de recursos; (ii) interferência política nas decisões de
fusões e aquisições; (iii) concessão de subsídios; e (iv) controle no mercado de trabalho e formação dos preços dos salários. No conjunto, as informações apresentadas evidenciariam
práticas distorcivas de mercado, implementadas pelo governo chinês, que indicariam que não prevalecem condições de economia de mercado na produção do setor siderúrgico na
China.
5.2.1.2.6. Da jurisprudência da autoridade investigadora brasileira
241. As peticionárias afirmaram considerar que aplicar-se-ia o entendimento exposto na Circular SECEX nº 10, de 7 de março de 2024, acerca das disposições do Artigo 15
(especificamente o artigo 15(a)) do Protocolo de Acessão da China, que nortearia o entendimento da autoridade investigadora brasileira acerca da consideração da prevalência ou não das
condições de economia de mercado para fins de cálculo de valor normal, para determinações da prática de dumping em produtos exportados da China - conforme "claramente explicitado"
no parágrafo 72 da referida circular:
[...] A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia de
mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se restringem
a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro.
242. Observar-se-ia, nesses termos, o entendimento da autoridade investigadora brasileira sobre as condições/elementos de prova indicados como necessários para a constatação
da não prevalência de condições de economia de mercado na China no setor em questão - no presente caso, o segmento produtivo do setor siderúrgico. E, consequentemente, para a
desconsideração dos custos e preços praticados por empresas fabricantes de produtos siderúrgicos no mercado interno chinês, para fins de determinação do valor normal do produto
exportado desse país para o Brasil, objeto desta revisão. Esta teria sido a prática consistentemente observada por parte da autoridade investigadora brasileira, no âmbito das
investigações/revisões antidumping conduzidas em período recente pelo Brasil.
243. Em 2019, por exemplo, essa prática teria sido adotada nas investigações encerradas relativas seguintes produtos do setor: (i) laminados planos de aço ao silício,
denominados magnéticos, de grãos não orientados (aço GNO); (ii) tubos de aço inoxidável austenístico com costura; (iii) tubos de aço carbono, sem costura; laminados planos - chapas
grossas; laminados planos de aço inoxidável a frio, e no caso de tubos de aço carbono não ligado. A SECINT explicou, por exemplo, na decisão referente ao produto de laminados planos
de aço ao silício, que:
Fatores como a atuação de Comitês do Partido Comunista em siderúrgicas públicas e privadas, influência do Estado e do Conselho de Administração das empresas sobre os
Sindicatos de Trabalhadores, os montantes significativos de subsídios, as restrições a investimento estrangeiro direto e outros estudos de caso que mostram detalhadamente a proximidade
entre empresários proeminentes e o Partido Comunista, a tensão entre as estatais ligadas ao Governo central e aos Governos subnacionais e os processos de recuperação judicial
conturbados envolvendo estatais estratégicas delineiam um quadro geral de significativa influência do Estado que faz com que não prevaleçam condições de economia de mercado neste
setor da economia chinesa.
244. As peticionárias pontuaram que nas ações antidumping envolvendo produtos do setor siderúrgico iniciadas em 2021 e 2022, originárias da China, o cálculo do valor normal
também teria sido baseado no art. 15 do Decreto nº 8.058/2013, que definiu metodologia alternativa para esse cálculo, com base em país substituto, listando revisões de final de período
conduzidas no período.
245. O entendimento da autoridade investigadora a respeito do tema estaria sintetizado na abertura de revisão de folhas metálicas, e na abertura de investigação de dumping
nas importações brasileiras de aços pré-pintados da China, Circular SECEX nº 10 de 7 de março 2024. As peticionárias destacaram o texto do parágrafo 78 da supramencionada
circular:
[...] o DECOM entende que, especificamente no que tange ao setor siderúrgico chinês, há jurisprudência consolidada desta autoridade investigadora sobre o tema, no sentido
de que o setor siderúrgico chinês, dentro do qual se insere o segmento de aços pré-pintados, não operaria em condições de economia de mercado [...]
246. Ressaltaram que os casos de abertura de investigações referentes aos produtos citados enquadrar-se-iam dentro do mesmo segmento produtivo, o do setor siderúrgico,
e que seria comum as mesmas empresas produzirem vários tipos de produtos, que muitas vezes configurariam apenas etapas distintas, ou adicionais, do mesmo processo básico de
produção. Esse seria o caso de empresas chinesas objeto de investigação em vários dos processos de investigação conduzidos pela autoridade investigadora brasileira, como por exemplo
no caso das empresas Baoshan Iron & Steel Co. e da Maanshan Iron & Steel Company.
5.2.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de chapas grossas na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início
da revisão
247. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente
de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
248. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da revisão possui lastro no
próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do
restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto
da revisão ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
249. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de chapas grossas no âmbito deste processo, levou-
se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pelas peticionárias e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a
respeito do tema e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da revisão.
250. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento
produtivo de aço na China, nos termos indicados anteriormente. Exemplos são as investigações de laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de
1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX nº 225, de 23 de julho de 2021; tubos de aço carbono não ligado, encerrada pela Resolução GECEX nº 367,
de 18 de julho de 2022; barras chatas de aço ligado, encerrada pela Resolução GECEX nº 420, de 24 de novembro de 2022; cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução GECEX nº 484,
de 16 de junho de 2023; fios de aço, encerrada pela Resolução GECEX nº 485, de 16 de junho de 2023; e tubos de aço carbono sem costura, encerrada pela Resolução GECEX nº 497,
de 21 de julho de 2023. Adicionalmente, cumpre listar as revisões de final de período de aço GNO, iniciada pela Circular SECEX nº 33, de 11 de julho de 2024 e de tubos de aço inoxidável
austenístico com costura, iniciada pela Circular SECEX nº 34, de 24 de julho de 2024 e as investigações de folhas metálicas, iniciada pela Circular SECEX nº 9, de 29 de fevereiro de 2024,
laminados planos a frio, iniciada pela Circular SECEX nº 43, de 16 de agosto de 2024, laminados planos revestidos, iniciada pela Circular SECEX nº 47, de 30 de agosto de 2024 e aços pré-
pintados, iniciadas, respectivamente, pelas Circulares SECEX nº 48, de 18 de setembro de 2024. Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente
já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no segmento produtivo de aço na China.
251. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, as seções a seguir foram divididas da seguinte forma: (5.2.1.2.1) Da situação do mercado siderúrgico mundial
e da participação das empresas chinesas; (5.2.1.2.2) Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China, (5.2.1.2.3) Das metas e diretrizes do Governo e sua influência
sobre empresas estatais e privadas, e (5.2.1.2.4) Das práticas distorcivas do mercado. Ao final (5.2.1.3), serão apresentadas as conclusões a respeito do tema.
5.2.1.3.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas
252. As evidências trazidas aos autos pelas peticionárias apontam para as distorções no setor siderúrgico chinês. Ademais, considerou-se ainda informações identificadas quando
da condução de investigações anteriores sobre produtos siderúrgico chineses, como estudo da OCDE.
253. Segundo os dados da OCDE, a capacidade instalada mundial de aço bruto cresceu 112% de 2000 a 2017. Nesse mesmo período, a capacidade instalada de aço bruto da
China aumentou 600%. Consequentemente, sua participação na capacidade instalada mundial subiu significativamente. Em 2000, sua participação era de 14%, enquanto em 2017 ela chegou
a 47%, tendo atingido seu ápice de 2013 a 2015, quando representou em torno de 49% da capacidade instalada mundial.
254. Esse crescimento, contudo, não foi acompanhado por aumento proporcional da demanda mundial por aço. Dados da World Steel Association (2018) mostram que, no
mesmo período, a produção mundial cresceu 837 MT, em comparação com o aumento de 1.195 MT de capacidade instalada mundial. Consequentemente, a capacidade ociosa do setor
siderúrgico mundial cresceu.
[figura suprimida]
Fonte: World Steel Association (2018); Comitê do Aço da OCDE.
Elaboração: DECOM
255. Pode-se observar dois momentos distintos no comportamento da capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise financeira
internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar ao aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em direção a um excesso
de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação chinesa na capacidade instalada mundial, registrou-se o maior volume absoluto da capacidade ociosa (714Mt) e o menor grau
de utilização da capacidade (69%). Em 2017, a capacidade ociosa caiu para 562Mt, mas ainda assim 2,7 vezes maior do que em 2000 e 2,3 vezes maior do que em 2007.
256. Dessa forma, é possível argumentar que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir de 2008.
[figura suprimida]
Fonte: Comitê do Aço da OCDE.
Elaboração: DECOM
257. Nota-se que a taxa de crescimento da capacidade instalada da China foi muito maior de 2008 a 2013, com tendência de alta, tendo se reduzido desde então. Isso, não
obstante, somente foi menor do que a taxa do resto do mundo nos últimos dois anos.
258. Em estudo de 2015, a OCDE concluiu que o desempenho financeiro da indústria siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do aço no final
da década de 1990. Ademais, afirmou que havia uma relação estatisticamente significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o endividamento da indústria.
259. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e, assim, os
custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os lucros. No nível
global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas de preços e perdas de quota
para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE, 2015).
260. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes
privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas com a persistência em perdas financeiras.
261. Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima apresentados, que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade mundial do aço, que
se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008.
262. Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da capacidade mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios periódicos sobre a evolução das condições
do setor. O relatório de 2021 aponta para oferta mundial crescente e expansão contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de excesso de capacidade substancial, em
contexto de incertezas atinentes à pandemia da COVID-19, que pode contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos termos do relatório
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions that previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there are growing
concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces demand, supported by foreign investment particularly from the People's Republic of China (hereafter "China"). These
emerging problems, and the longevity of capacity once installed, highlight the need to address excess capacity issues early on.
263. Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e 2023, que
restou comprovado.
264. Ademais, a edição de 2024 do Relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity, da OCDE, menciona que