DOU 02/10/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 191, quarta-feira, 2 de outubro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
291. Nos termos do documento WT/TPR/S/415, emitido pela OMC em 2021, os esforços de redução da capacidade seguem como prioridade do governo chinês para o setor
siderúrgico. O relatório menciona determinações expressas relativas a aquisições e reestruturações de empresas e iniciativas de redução da capacidade produtiva pelos agentes
econômicos.
292. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016, mas, como visto, 55%
dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade instalada era de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas. Recorda-se que, na China, as
evidências apontam que as empresas privadas apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e endividamento mais baixo do que as empresas estatais.
293. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:
Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa. Lucros
tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus custos fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições normais de
mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz com que o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.
294. Contudo,
capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de ações de governo que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos. Devido à importância
e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias nacionais, a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria com o objetivo de evitar
o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em caso de redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na produção de aço, com o objetivo de
reduzir a dependência do produto estrangeiro.
295. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas ligadas aos Governos locais (já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são primeira
e essencialmente sentidos localmente), tendem a apresentar perdas financeiras mais persistentes do que as empresas privadas.
296. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas contrapartes
estatais.
297. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam
uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela jurisprudência
da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência
de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele como benchmark apropriado
para fins apuração do montante de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is, therefore,
price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There may be cases,
however, where the government's role as a provider of goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight. We emphasize, however,
that price distortion must be established on a case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government is the predominant supplier
of the relevant goods, refuse to consider evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices
as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly interpreted Article
14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as benchmarks is one that must
be determined on a case-by-case basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where the government is the predominant supplier in the market.
298. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem ser
utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também reflete a
preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na economia.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do
referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e
medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados
como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições
prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
299. Excertos do Steel Industry Development GO, plano para setor siderúrgico chinês citado no 14º Plano Quinquenal, demonstram que o governo chinês, a nível de país
e de provinciais, mantém o forte controle de metas e diretrizes na gestão do setor para:
Optimize production capacity control policies, deepen the reform of factor allocation, strictly implement capacity replacement and prohibit any new increase of steel
production capacity. Support the best ones and eliminate the weak ones, encourage cross-regional and cross-ownership mergers and reorganizations and increase industry
concentration.
Strictly implement laws and regulations on environmental protection, energy consumption, [...] so as to eliminate outdated production capacity and strictly prevent the
resurgence of substandard steel and overcapacity.
[...]
make leading enterprises bigger and stronger by promoting corporate mergers and reorganization,
[...]
encourage leading enterprises to implement mergers and reorganization and build a number of world-class super-large iron and steel groups.
300. O "Plano de Trabalho para o Crescimento Estável da Indústria do Aço de 2023", formulado pelo governo chinês, busca
encourag[ing] industry-leading enterprises to implement mergers and acquisitions, build[ing] world-class super-large iron and steel enterprise groups, and foster[ing] the
optimal layout of national iron and steel production capacity. Support[ing] specialized enterprises with leading power in particular steel market segments to further integrate resources
and create a steel industry ecosystem".
5.2.1.3.4. Das práticas distorcivas do mercado
301. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas
compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente
prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como
França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
302. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de
distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.
303. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro
das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a concessão de
subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base em dado extraído do
Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 130 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço até 2023
e todas elas foram iniciadas a partir de 2007.
[figura suprimida]
Fonte: I-TIP.
Elaboração: DECOM
304. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio acionável nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou não ligado, de
largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer espessura, originários
da República Popular da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o auge da
participação chinesa na produção mundial de aço.
305. Naquela oportunidade, o DECOM concluiu que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às empresas
investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4) Subsídios previstos na
"Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação e Imposto sobre
o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para projetos
Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da
Produtividade.
306. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude
que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas de
subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, mais
especificamente).
307. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de subsídios conduzida pelo DECOM, restou demonstrado como estão estabelecidos os direitos
de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:
599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de modo geral, os
terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos governos provinciais ou
das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de subsídios concedidos pelo governo
chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being between
land owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or 'owned by the whole
people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos direitos de uso
da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only
provided for special purposes, including military use and key projects in the areas of energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain period
of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually. The contract terms and related title documents also stipulate the designated land use, for example,
residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on the designated purpose of the use of the land".
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias
prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão nº 40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas e
municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria prioritária.
Como exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline ", da província de Jiangsu, que
determina que as agências governamentais devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization
Plan", da província de Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas.
308. Naquela ocasião, a despeito das alegações apresentadas pelo Grupo Baosteel de que os seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, o DECOM logrou
encontrar documentos oficiais que indicavam a obtenção de uso de terrenos sem contrapartida financeira por parte da empresa. Ademais, em processo de verificação in loco, a condição
gratuita da utilização de terrenos foi confirmada:
609. O Grupo Baosteel em sua resposta ao questionário informou que seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, e que nenhuma de suas compras seria
um subsídio. Salienta-se que nenhuma das empresas trouxe elemento apto a corroborar tal informação e sequer respondeu ao questionário ou trouxe informações sobre as terras nas
quais estão instaladas suas unidades.
610. O Departamento logrou encontrar, em sentido diverso ao alegado pelo grupo Baosteel, documento oficial da Baosteel na ocasião de lançamento de seus títulos (bonds),
datado de 22 de fevereiro de 2012, em que esta afirma, na seção de fatores de risco, que:
"Certain land parcels occupied by the Group are state-owned allocated land, granted land without payment of land premium or collectively-owned land. Moreover, the Group
has not yet obtained ownership certificates for some of its individual buildings. As a result, the use of these properties by the Group may be terminated". (grifo nosso)

                            

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