DOU 02/10/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 191, quarta-feira, 2 de outubro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
246. Sobre o alinhamento das atividades da indústria (SOEs ou privadas) aos objetivos estabelecidos pelo governo chinês, é importante considerar que:
The Chinese businesses, state-owned as well as private, have therefore a strong incentive to align their activities with the priorities identified in the relevant plans, as being
consistent with the plans is more likely to result in favorable treatment by the government authorities, typically in terms of market access or financial support. (...) In this sense, the
planning system represents an additional component through which the authorities exercise control of private business against the background of the ongoing wider ideological debate
in China on the role of the private sector in the country's economy [nota de rodapé omitida]"14 "Overall, the structure of the existing planning system, as well as substance of the
set of 14th FYPs at the respective levels of administration, suggests that even though the planning documents maintain the stated objective of allowing the markets to play a decisive
role in resource allocation (see Sections 4.2), the Chinese leadership continues to rely on a planning mechanism to strongly encourage the direction of resources towards sectors deemed
to be strategic or otherwise important, thereby setting the conditions of competition based on a public policy objectives and maintaining a decisive impact on the economy.
247. Ainda sobre as SOEs, o documento da CE ressalta que
Thus, the recent developments provide a confirmation that despite the permanent process of reforming the Chinese SOE sector, a market-oriented transformation of SOEs
based on concepts such as competitive neutrality has actually been removed from the agenda of the Chinese authorities. These recent policy documents do not even refer to market-
oriented reforms anymore as one of policy goals which should possibly be balanced with other objectives. Instead, any partial adjustments aimed for instance at improving the financial
health of SOEs or increasing the participation of private capital in SOEs are embedded in the narrative of strengthening the Party leadership. Under this overarching goal, SOEs remain
- and are explicitly referred to as such - part of a wider strategy of creating strong industrial entities which will undertake a national mission of innovation in strategic (technological)
areas [nota de rodapé omitida]
248. As SOEs representam uma parcela importante da economia chinesa, situação que, até onde é possível prever, não deve se modificar, especialmente porque são
consideradas um pilar do "socialismo de mercado chinês":
Chinese authorities have further continued controlling the behaviour of SOEs by means of nominating and dismissing its management, as well as by making the Party involved
in SOEs' decision-making (see Section 5.5.2). Moreover, the Chinese government has developed a number of novel instruments and policies which extend the reach of the state sector
- and therefore of the state authorities - into the privately owned enterprises and serve the long-term goals of achieving technological independence and strategic dominance (see
Section 3.3.2 and Chapter 2). In any event, while the motivations of specific instances of supervision and guidance over SOEs may vary, the overall developments in China confirm
that the goals of market-oriented reforms, which may have been present in the State authorities' considerations still around 2013 (see Section 5.3), gave way to the Government's
determination to further develop the dominant role of the state-owned economy, in particular by selectively creating large SOEs, shielded from competition domestically and expanding
internationally. Such SOEs are meant to serve the Government's strategic industrial policies rather than focus on their own economic performance (see Section 5.5). In other words,
the management of SOEs does not appear to be conducted on an arm's length basis, contrary to normal practice in modern market-based economies.
249. Além disso, o próprio DECOM, na Circular SECEX nº 10, de 2024 afirmou que:
108. Além da propriedade direta de empresas, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de uma série de outros instrumentos. Nesse aspecto, os estudos
de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas, como a maior
siderúrgica privada da China) possuem comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam currículo extenso
com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. (...)
250. Outro aspecto relevante considerado pela autoridade investigadora diz respeito à lucratividade, afetada pelo excesso de capacidade, de forma que
91 (...) No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a queda
de preços e perda de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE, 2015).
251. É importante, ainda, considerar que:
93. Dados atualizados da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade continua a um ritmo
robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aços aumentou em 32,1 milhões de toneladas métricas (mmt)
alcançando 2.549,1 mmt, o nível mais elevado de capacidade global da história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção mundial deve continuar a expandir nos próximos
anos, sendo que a China e a Índia, os dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da capacidade global de produção de aço.
94. O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China foi reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem aumentado
desde então, de modo que alcançou 1.149.9 mmt, em 2022.
95. O DECOM já identificou, em investigações de defesa comercial anteriores, que a margem de lucro das indústrias siderúrgicas chinesas é, em média, mais baixa do que
a de suas congêneres do resto do mundo. Ademais, esta margem de lucro teria se reduzido significativamente no período posterior a 2008, em linha com o aumento da capacidade
ociosa observada no período. Segundo a McKinsey, estas margens não permitiriam a sobrevivência das empresas nem mesmo no curto prazo
252. Dados mais recentes demonstram que esse cenário não mudou. O relatório da OCDE citado pelo DECOM concluiu:
Global steelmaking capacity continues to increase at a rapid pace in a period of weakening steel market conditions. A total of 329 steel investment projects are either
currently underway or in the planning stages around the world. The three-year period of 2023-25 alone will see an additional 59.9 mmt of capacity coming on stream, with an
additional 106.2 mmt potentially being added according to announced plans by steel companies. In total, therefore, gross capacity additions could amount to 166.1 mmt globally from
2023 to 2025.
253. Ficou demonstrado o aumento da participação da China na capacidade ociosa mundial, que cresceu sem se fazer acompanhar de aumento proporcional da demanda.
Quanto a esse aspecto, conforme análise empreendida nos parágrafos 85 em diante da Circular SECEX nº 10, de 2024, o DECOM concluiu:
88. Dessa forma, seria possível argumentar que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir de
2008.
254. A leitura dos documentos mencionados e, em especial, a análise empreendida pela autoridade investigadora em diversas oportunidades, permite concluir que o
persistente excesso de capacidade indica a interferência do governo, de forma a impedir ajustes que ocorreriam em mercados competitivos. Isso pode ser explicado por diversos
fatores, como a atribuição de importância estratégica à indústria do aço. Além disso, em cenários de crise, a atuação do governo, especialmente a nível local, também pode ocorrer
no sentido de preservar o emprego e evitar outros problemas que decorreriam da redução da capacidade instalada.
255. A propósito, é importante recordar que de acordo com o próprio DECOM
148. (...) a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.
149. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. 150. Com base em dado extraído do Integrated Trade
Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas
iniciadas depois de 2007.
256. Embora a petição em tela não diga respeito a subsídios, a peticionária disse entender que a referência ao elevado número de investigações da espécie é relevante,
pois, analisada em conjunto com os demais elementos de prova apresentados, demonstram de forma cristalina o elevado grau de interferência do governo chinês no setor
siderúrgico.
257. Sobre a estrutura de mercado e o controle estatal, o DECOM, na mencionada Circular SECEX nº 10, em alusão ao relatório da OCDE anteriormente citado,
afirma:
101. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários motivos para intervir no setor siderúrgicos, que muitas vezes é considerado estratégico, uma vez que
serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa nacional.
102. (...) a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Entrprises) é complexa, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer sobre
uma empresa. (...).
103. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para o
Estado influenciar o processo de tomada de decisão.
258. O sistema financeiro chinês é caracterizado por dois fatores: a forte presença de state owned banks e a influência disseminada do estado que impõe sobre esse
sistema diversos objetivos, em particular relacionados à implementação de um sofisticado sistema de planejamento econômico, de forma que, segundo o Documento de Trabalho
Europeu:
Overall, the functioning of the entire financial system is characterized by high State presence on both borrowing and lending side, as well as by the absence of normal
market mechanisms such as effective and transparent bankruptcy and market exit procedures.
259. Ainda de acordo com o Documento, a propósito da relação entre o sistema financeiro e o setor siderúrgico é necessário considerar que:
The government control over banks has a direct influence on the manner in which loans, credits and access to finance in general, is provided to steel producers. It is
therefore the government's control over the financial sector that, inter alia, has created the so-called 'zombie companies' and therefore, played a major role in the severe overcapacity
problem to which China is the main contributor globally.
260. Especificamente a propósito do setor siderúrgico, de início o Documento de Trabalho Europeu lista diversos documentos que detalham a extensão da intervenção e
do controle exercido sobre o setor siderúrgico. São eles:
the 14th FYP,
the 14th Raw Materials FYP (or also the 'Plan' in this Chapter),
the Guiding Opinion on Promoting High-Quality Development of the Iron and Steel Industry ('Steel Industry Development GO'),
various implementing and guiding documents related to steel, in particular the 2023 Work Plan on the Stable Growth of the Steel Industry, the Plan for Adjusting and
Upgrading the Steel Industry, as well as previous measures guiding the development of the steel industry and those addressing overcapacity problems.
261. Os objetivos estabelecidos pelo 14º Plano Quinquenal podem ser resumidos da seguinte forma, conforme o Documento Europeu:
The 14 th FYP sets out some general objectives regarding the steel industry, with emphasis on the development of high-end new materials and the greening of the steel
sector. Among other priorities, the plan aims at accelerating the development of the industrial system and consolidating the foundation of the real economy. This includes optimization
and structural adjustments of the steel industry, as well as promoting breakthroughs in advanced metals, including high-quality special steels.
262. O 14º Plano Quinquenal não informa metas específicas para o setor siderúrgico, as quais foram incorporadas ao 14º Plano Quinquenal para matérias primas, que
cobre diversos setores, de forma que
the Plan states that it was "formulated in order to implement the [14th FYP] and improve the development quality and profitability of the raw materials industry".
Complementing the Plan, MIIT, together with NDRC and MEE, issued, in January 2022, the Steel Industry Development GO [nota de rodapé omitida] which set additional quantitative
targets. Since the stated purpose of the Steel Industry Development GO is to implement the 14th FYP and the 14th Raw Materials FYP [nota de rodapé omitida], it is appropriate
to examine the Plan and the Steel Industry Development GO together, as they give top-level guidance for the development of the steel sector from multiple angles.
263. A propósito do excesso de capacidade instalada no setor siderúrgico na China, o Documento de Trabalho Europeu esclarece:
Since decades, the Chinese steel sector has been characterised by massive overcapacity, a fact acknowledged in various official planning documents. The Chinese authorities
have unsuccessfully tried to solve this problem. An essential factor which makes resolving the overcapacity issue difficult is the misalignment of local and national goals. Local
governments want to maximize employment and tax revenue and avoid the massive hit to employment that would come from closing down steel mills. Because some steel producers
were owned by local and provincial governments, it has been complicated for the Government to compel reductions. The failure to solve the overcapacity is also due to the authorities
pursuing additional objectives, such as to create national champions able to compete internationally.
264. Especificamente a propósito do grupo Baowu, do qual faz parte a TISCO Stainless Steel Industrial Co., Limited, o Documento afirma:
The objectives spelled out in the Plan and the Steel Industry Development GO are indeed implemented in practice, as the following example shows. On 22 September
2022, strategic cooperation agreements were signed between the Shanghai Government and China Baowu Iron and Steel Group Co., Ltd. The objective of these agreements is to
optimize policy supply, create a first-class business environment, help China Baowu become better and stronger in Shanghai, and become a global industry leader1[nota de rodapé
omitida]. Similarly, in his speech given at the occasion of the signature of a strategic cooperation framework agreement between Jiangxi Provincial Government and Baowu in
November 2022, the Baowu's Secretary of Party Committee and Chairman pointed out that Baowu was vigorously promoting the construction of a world-class great enterprise in
accordance with the spirit of the 20th CCP Congress (see Section 2.2.4) and the spirit of President Xi's important instructions1 [nota de rodapé omitida]. To be noted in this connection
that the report of the 20th CCP Congress emphasized the focus of the economic development as one which should be placed on the real economy, speeding up the construction
of a strong manufacturing country, promoting state-owned capital and state-owned enterprises to become stronger, better and bigger, and enhance the core competitiveness of
enterprises.
265. O Baowu Group faz parte de uma extensa lista de empresas state-owned, conforme informação obtida no sítio eletrônico da State-owned Assets Supervision and
Administration Commission of the State Council (SASAC). Além disso, conforme consta da Circular SECEX nº 10, de 2024, o presidente do Baowu Group, Sr. Dai Zhihao, é um membro
permanente do Comitê do Partido Comunista Chinês.

                            

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