DOU 13/02/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 31, quinta-feira, 13 de fevereiro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. As conclusões aqui exaradas e
seus eventuais efeitos devem ser considerados e interpretados de forma restrita, isto é,
apenas para o processo em epígrafe, haja vista que a decisão foi embasada a partir do
conjunto probatório acostado aos autos deste processo pela peticionária para fins de início
de revisão.
188. A análise realizada tampouco é sobre a existência de planos, políticas e
programas governamentais. A condução de políticas industriais e a existência de políticas
públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de
economia de mercado. A análise em comento tem por objeto a avaliação dos tipos de
intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do
Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo de planos, políticas
e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma
de implementação podem estar nas disposições de tais documentos oficiais.
189. Outrossim, a análise aqui exarada também difere daquela realizada no
âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas
compensatórias e de análises de situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do
Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o
próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar
sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a
determinação de especificidade e o montante exato de subsídios acionáveis
eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a
magnitude das distorções existentes de maneira exata.
190. Importante esclarecer, também, que a concessão de subsídios, per se, não
é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os acordos multilaterais da Organização
Mundial de Comércio (OMC) estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e/ou
acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração
a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor.
Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de
mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da
OMC, como União Europeia (como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos,
Canadá, Coreia do Sul, etc.
191. Todavia, em ambiente em
que as políticas estatais distorcem
significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam
lógica de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
192. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de
políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de
empresas estatais no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência
entre empresas e no rationale do mercado do segmento analisado.
193. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental
poderia, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os
elementos apresentados constituam indícios suficientemente esclarecedor de que tais
distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de
fatores econômicos que de outra forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
194. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios
(AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products
from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas
decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não
utilização de preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do
montante de subsídios.
195. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras
formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer
condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
196. Ademais, informa-se que as análises empreendidas pelo DECOM se
norteiam pela normativa pátria e multilateral, não estando condicionadas a decisões de
outras autoridade investigadoras.
197. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas três revisões de final de
período em que se decidiu pela não prevalência de condições de economia de mercado no
segmento produtivo de pneus na China. Foram elas: pneus agrícolas, encerrada por meio
da Resolução GECEX nº 452, publicada no DOU em 17 de fevereiro de 2023; pneus de
carga, encerrada por meio da Resolução nº GECEX 198, publicada no DOU em 04 de maio
de 2021; e pneus de automóveis, encerrada por meio da Portaria SECINT nº 505, publicada
no DOU em 25 de julho de 2019.
198. Das análises prévias do DECOM, importa destacar que as conclusões
alcançadas pelo Departamento acerca da não prevalência de condições de economia de
mercado no setor de pneumáticos chinês no âmbito das revisões citadas no parágrafo
anterior não devem ser interpretadas de forma ampla, produzindo efeitos tão somente no
escopo daquelas revisões.
199. Desse modo, na presente terceira revisão de final de período do direito
antidumping aplicado sobre as importações de pneus de automóveis originários da China,
cabe à peticionária apresentar todos os elementos pertinentes nos autos deste processo
para a devida análise, indicando, inclusive, que a conjuntura no segmento pneumático
chinês não teria apresentado alterações relevantes.
200. As decisões tornadas públicas por meio da publicação da Portarias SECINT
nº 505, de 23 de julho de 2019, que prorrogou o direito antidumping para pneus novos
de borracha para automóveis de passageiros; por meio da publicação da Resolução GECEX
nº 198, de 3 de maio de 2021, que prorrogou o direito antidumping para pneus de carga;
assim como por meio da publicação da Resolução GECEX nº 452, de 17 de fevereiro de
2023, que prorrogou o direito antidumping para pneus agrícolas, foram majoritariamente
baseadas na análise de cada um dos 10 pontos analisados em 2019, no âmbito da segunda
revisão de final de período do direito antidumping aplicado às importações de pneus de
automóveis originários da China, quais sejam: i) sistema financeiro chinês; ii) propriedade
e uso da terra; iii) mão de obra; iv) Tire Industry Policy; v) participação e controle de
estatais na China no setor de pneumáticos; vi) matérias-primas (borracha, químicos,
reforço metálico, setor têxtil); vii) utilidades; viii) outras práticas distorcivas do mercado;
ix) da indústria a jusante e fortalecimento do setor de pneumáticos; e x) excesso de
capacidade instalada e fragmentação produtiva do setor pneumático.
201. Observa-se que há significativa
identidade entre as evidências e
argumentos trazidos no âmbito das revisões anteriores e aqueles apresentados nesta
presente revisão. Considerando também que a maior parte dos argumentos considerados
determinantes naquelas oportunidades dizem respeito ao setor pneumático, entende-se
que
aquelas
conclusões se
sustentam
com
base
nos argumentos
e
documentos
comprobatórios submetidos nos autos desta revisão. Dessa forma, no mérito, adotam-se
os fundamentos consignados nas decisões manifestadas por meio da Portaria SECINT nº
505/2019, da Resolução GECEX nº 198/2021, e da Resolução GECEX nº 452, de 17 de
fevereiro de 2023) na forma do art. 50, §1º, da Lei nº 9.784/99, que passam a integrar a
motivação desta decisão, independente de transcrição.
202. Em relação à alegação da peticionária acerca do sistema financeiro da
China e de sua estrutura bancária, importa relembrar as análises realizadas pelo DECOM
por ocasião da segunda revisão do direito antidumping aplicado às importações de pneus
de automóveis originárias da China, concluída em 2019, já havia avaliado detalhadamente
a economia chinesa.
203. Segundo o estudo do Fundo Monetário Internacional (FMI), IMF Working
Paper: Monetary Policy Transmission in Emerging Asia: The Role of Banks and the Effects
of Financial Globalization, de 2015:
China and India have very high concentrations of state-owned commercial
banks, representing 87 and 74 percent of total domestic bank assets, respectively.
204. O estudo do FMI ressalta a importância da natureza do controlador das
entidades bancárias:
"[...] we expect ownership to play a prominent role in determining banks'
responses to monetary policy even after we control for other bank characteristics. For
example, state-owned banks' credit supply may be more subject to government's
directives and political pressure rather funding constraints induced by monetary policy.
[...]
Ownership should, thus, be an important source of heterogeneity in the bank
lending channel of monetary policy transmission.
205. Ademais, o artigo The Chinese Financial System - An Introduction and
Overview de Douglas J. Elliott and Kai Yan (2013), destaca:
The Chinese banking system is fairly concentrated, with five banks splitting
almost half the total loan market, which is somewhat less concentrated than many
national markets in Europe but more concentrated than in the US. A major difference with
more developed financial systems, however, is the high level of state ownership and
control. The five largest Chinese banks are majority-owned by the central government and
there are significant government stakes in many of the other banks. Further, the
government intervenes far more actively in banking decisions than in the West. Most
important, the central bank explicitly sets maximum interest rates for deposits and
minimum interest rates for loans, and often sets target levels for loan volumes.
Government and party leaders can exert considerable influence behind the scenes, often
pushing loans to particular firms, sectors, or regions to further their political agendas. The
close linkages between the government and banking, as well as the pervasive power of
the Communist Party, make this possible.
206. De especial relevância é o fato de o Estado chinês ter estabelecido uma
política financeira específica para o setor pneumático, a qual prevê diversas medidas para
promover o ajuste estrutural do setor e torná-lo mais forte (Artigo 1 da "Tire Industry
Policy"). Dentre essas medidas, o Artigo 2 prevê a promoção de "resources to the
advantage of companies". Conforme consta de investigação conduzida pela autoridade
estadunidense (USDOC, C-570-017, Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tires from
the People's Republic of China) mencionada pela ANIP, documento intitulado "Notice of
the Ministry of Industry and Information Technology on Issuing the Tire Industry Policy"
prevê especificamente o uso de empréstimos para implementar o plano do Estado chinês
para a indústria de pneus, e o artigo 34 da "Law of the People's Republic of China on
Commercial Banks" dispõe sobre a obrigatoriedade
de os bancos atuarem em
conformidade com a orientação da política industrial do Estado. Nesse sentido, há diversos
elementos que determinam que o setor pneumático receberá tratamento preferencial do
sistema bancário chinês.
207. Por sua vez, a Resolução CAMEX nº 34, de 21 de maio de 2018, que
aplicou medida compensatória definitiva às importações brasileiras de produtos laminados
planos de aço originárias da China apresenta igualmente elementos que reforçam as
evidências levantadas pela peticionária acerca do sistema bancário chinês:
309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês,
o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei
"Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo
34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da
política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in
accordance with the needs of the national economic and social development and under
the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais
estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o
sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF
Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach", de 2015,
aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que
potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central
Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa
estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the
second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind.
Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even
more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions
and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities
perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that
long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-
oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low,
administratively-controlled interest rates have worked in tandem with distortions
artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long
been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees
further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the
Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo
Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is
incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be
guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have
enjoyed better access to finance than their private counterpart.
208. O estudo "Monetary Policy Transmission and Policy Coordination in
China", publicado pelo International Monetary Fund em 2022, apresentado pela ANIP em
sua petição, concluiu, a respeito do sistema financeiro chinês, que:
we find evidence of monetary policy affecting interest rates. Considering the
average response to all monetary policy shocks - both coordinated and uncoordinated with
fiscal policy - we find evidence of significant and persistent passthrough to interbank
interest rates, sovereign yields, and corporate spreads.
[...]
While policy coordination can clearly be beneficial in certain circumstances,
monetary policy needs the ability to respond quickly and independently to economic
events. A muted market response to uncoordinated monetary policy weakens the ability of
the monetary authority to use its tools to affect the economy, particularly through
standard interest-rate channels. Our results suggest that continued reforms to strengthen
the interest-rate based framework are needed. First, formulating a clear inflation objective
and granting the PBC operational (instrument) independence.
[...]
The PBC should guide the short-term interbank rate in the clearest manner
possible, and let longer-term rates be market-determined.
209. O estudo apresentado pela ANIP indica que não houve evoluções
significativas nos últimos anos com relação ao sistema financeiro chinês, o que leva o
DECOM a reiterar a conclusão já manifestada na Portaria SECINT nº 505, de 2019, segundo
a qual o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo
Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto através da participação
governamental nas instituições financeiras chinesas.
210. Em relação ao setor de pneumáticos na China, ressalte-se novamente a
importância dos Planos Quinquenais, bem como de políticas setoriais específicas, como a
referida Tyre Policy, que estabelecem diretrizes para o setor.
211. Segundo o estudo "China Como Não-Economia de Mercado e a Indústria
de Pneumáticos", apresentado pela peticionária, um dos fatores que caracterizam se um
determinado país é (ou não) uma economia de mercado diria respeito ao fato de a política
industrial ser guiada por metas de desenvolvimento vinculadas à promoção de setores ou
empresas.
212. Neste sentido, a Portaria SECINT nº 505, de 2019, apontou que o 13º
Plano Quinquenal (referente aos anos 2016 a 2020) estimulou outros setores que estão
ligados à indústria pneumática, seja a montante (insumos) ou a jusante (automotivos), por
meio do "Belt and Road Initiative"; além de ter direcionado esforços ao setor de
pneumáticos para desenvolver fabricantes maiores e mais competitivos, reafirmando a
importância do setor automotivo para o governo chinês.
213. Da mesma forma, em novembro de 2020, a Associação da Indústria da
Borracha da China (CRIA) publicou o "Guiding Outline for the 14th Five-Year Development
Plan for the rubber industry", segundo o qual:
Prevê-se que o país produza 704 milhões de pneus por ano até 2025, incluindo
527 milhões de pneus radiais para passageiros, 148 milhões de pneus radiais para
camiões/autocarros, 29 milhões de pneus para camiões, 20 000 pneus industriais
extragrandes, 12 milhões de pneus agrícolas e 54 000 pneus para aviões. Além disso,
espera-se que a China produza anualmente 120,7 milhões de pneus para motociclos e 420

                            

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