DOU 17/02/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 33, segunda-feira, 17 de fevereiro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
Art. 4º Atribuir ao Superintendente Regional e demais agentes que fazem parte
do ciclo das transferências voluntárias a responsabilidade de adotarem, sob pena de
responsabilização, as medidas administrativas e contábeis requeridas nos arts. 2º e 3º desta
Portaria.
Art. 5º Os trabalhos decorrentes desta Portaria poderão ser objeto de
supervisão da Auditoria Interna - AUDIN, desde que previsto no seu Plano Anual de
Auditoria Interna-PAINT" e Coordenação-Geral de Contabilidade - DAC, por meio da Divisão
de Acompanhamento e Controle de Transferências Voluntárias - DAC-3.
Art. 6º Fica homologada a justificativa técnica - Nota Técnica n.º
2731/2024/DAC-3/DAC/DA/SEDE/INCRA (SEI n.º 21981966), que embasou a definição dos
limites de tolerância ao Risco por faixa de valor.
Art. 7º Fica revogada a Portaria nº 71, de 16 de janeiro de 2020.
Art. 8º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
CÉSAR FERNANDO SCHIAVON ALDRIGHI
ANEXO
NOTA TÉCNICA nº 2731/2024/DAC-3/DAC/DA/SEDE/INCRA
ASSUNTO
Com a publicação da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de agosto de 2023,
a qual revoga as Instruções Normativas Interministerial: MP/MF/CGU Nº 5, de 6 de
novembro de 2018 (INI MP/MF/CGU Nº 5/2018) e ME/CGU Nº 1, de 14 de fevereiro de
2019, estas fundamentavam a metodologia de avaliação de riscos, estabeleciam regras,
diretrizes e parâmetros para análise da prestação de contas dos instrumentos de que trata
a Portaria 424 de dezembro de 2016, nos termos do art. 62, § 7º.
Nesse sentido, seguindo os preceitos do art. 27 § 1º do Decreto nº11.531, de 16
maio de 2023, em que estabelece que "Os órgãos e as entidades que tiverem publicado o
ato com a definição de limites de tolerância ao risco na data de entrada em vigor deste
Decreto poderão utilizar os limites estabelecidos anteriormente, sem a necessidade de
publicação de novo ato" (Grifou-se). Na mesma direção, a Portaria Conjunta MGI/CGU nº
41, de 31 de outubro de 2023, trás no art. 5º, parágrafo único: os órgãos e entidades
concedentes que já adotam a análise informatizada deverão avaliar a necessidade de
publicação de novo ato formal.
No âmbito do INCRA, foi estabelecido, em janeiro de 2020, ato formal do seu
dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco para cada faixa de valor (PORTARIA
Nº 71, de 16 de janeiro de 2020), o ato mencionado definiu parâmetros para análise
informatizada da prestação de contas dos convênios do Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária. Assim, seguindo regramento, decreto nº 11.531/2023; Portaria conjunta
MGI/MF/CGU nº 33, de agosto de 2023; e Portaria conjunta MGI/CGU nº 41, de 31 de
outubro de 2023 servidoras da Divisão de Acompanhamento e Controle de Convênios -
DAC3, da Coordenação-Geral de Contabilidade - DAC, iniciaram tratativas de Justificativa
técnica para ajuste/continuidade do procedimento informatizado de análise de prestações
de contas no âmbito do Instituto.
REFERÊNCIAS
Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023;
Portaria conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de agosto de 2023;
Portaria conjunta MGI/CGU nº 41, de 31 de outubro de 2023;
Portaria Nº 71, de 16 de janeiro de 2020, Define parâmetros para análise
informatizada da prestação de contas dos convênios do Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária, DOU, Seção 1, Nº 13, segunda-feira, 20 de janeiro de 2020.
DESPACHO n. 00343/2024/EQUADLIC/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (21161341),
c/c DESPACHO n. 00362/2024/GAB/PFE/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (21161352);
SUMÁRIO EXECUTIVO
Trata-se de uma proposta de ajuste do limites de tolerância ao risco para a
análise de prestações de contas por meio da metodologia informatizada, conforme o
modelo apresentado pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
(CGU), utilizando trilhas de auditoria.
Para elaboração desta Nota Técnica foram observadas as diretrizes da Portaria
Conjunta MGI/CGU nº 41, de 31 de outubro de 2023, que estabelece regras, diretrizes e
restrições baseadas na metodologia de avaliação de riscos, através da utilização do
procedimento informatizado de análise das prestações de riscos contratos de convênios e
contratos de repasse, conforme o art. 100 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30
de agosto de 2023.
A adoção da metodologia informatizada, no ambiente do INCRA, além de
possibilitar agilidade na diminuição do passivo de prestação de contas, também, possibilita
ação de apoio mais rápida e eficiente de servidores da Divisão de Acompanhamento e
Controle de Convênios - DAC3 às superintendências. Somando-se, ainda, entre outros
benefícios, a redução dos custos de análise de prestação de contas, e, também, liberação
de mão de obra para outros processos e a possibilidade de analisar as prestações de contas
do passivo não elegível para análise informatizada.
ANÁLISE
Em primeiro lugar, cabe destacar que o procedimento de análise informatizada
(análise preditiva) das prestações de contas operacionalizadas no Transferegov.br objetiva:
enfrentar o passivo de prestações de contas; reduzir os custos de análise das prestações de
contas; bem como racionalizar a força de trabalho dos órgãos e entidades concedentes.
Essa metodologia foi desenvolvida pela Controladoria-Geral da União (CGU) e tem como
pilar central a utilização da tecnologia de aprendizado de máquina, que se vale das
características de instrumentos de transferência encerrados, ou seja, aqueles instrumentos
que finalizaram o ciclo de execução.
Destaca-se que o procedimento informatizado de análise de prestação de
contas é um procedimento baseado na utilização de trilhas de auditoria e na comparação
entre a nota de risco dos instrumentos, apurada a partir de um modelo preditivo
supervisionado pela CGU, e o limite de tolerância ao risco da faixa de valor.
Por sua vez, as trilhas de auditoria têm como base a análise dos dados do
Transferegov.br e de outras bases de dados da CGU. As trilhas são procedimentos que
identificam
indícios
de
não-conformidades legais
nos
instrumentos
registrados no
Transferegov. Por outro lado, o limite de tolerância ao risco da faixa de valor é a nota de
risco acima da determinada pelo órgão ou entidade concedente para os instrumentos
situados em determinada faixa de valor. O concedente ao adotar o modelo deverá observar
alguns critérios estabelecidos pela CGU, tais como: limite de tolerância ao risco da faixa de
valor; valor inferior a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais); conta do convenio não
possuam saldos remanescentes; tenham saneadas as impropriedades constantes nos
relatórios de trilhas de auditoria; dentre outras situações.
Em 2019, com base na legislação vigente e conforme proposto pela CGU,
servidoras da DAC3, iniciaram estudos para depurar os dados do passivo existente,
classificando a situação real dos convênios vencidos e os custos envolvidos na análise
convencional (detalhada) das prestações de contas, seguindo integralmente a metodologia
de cálculo sugerida pela CGU. Os resultados dos estudos demonstraram que um técnico
leva, em média, cerca de 4 meses para realizar uma análise detalhada de uma prestação de
contas, com um custo médio por servidor de R$ 42.748,81 (quarenta e dois mil, setecentos
e quarenta e oito reais e oitenta e um centavos). Naquele momento, ficou claro que, ao
adotar a metodologia sugerida pela CGU, o tempo de análise das prestações de contas seria
reduzido, passando de aproximadamente 4 meses para aproximadamente 30 minutos, mas,
hoje, revisando esse tempo seria em torno de 2 horas. Consequentemente, entre outros
benefícios, teria redução dos custos de análise, liberação de mão de obra para outros
processos e a possibilidade de analisar as prestações de contas do passivo não elegível para
análise informatizada.
Em 20.01.2020, foi publicado ato formal (Portaria nº 71/2020) do Dirigente
máximo do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), em que definiu
parâmetros para análise informatizada da prestação de contas dos convênios, e aprovou os
limites de tolerância ao risco no procedimento informatizado de prestação de contas, bem
como homologou a Nota Técnica nº 2771/2019 (4537387), a qual já havia sido acordada
pela Auditoria (Despacho AUD 3967167).
A Portaria Nº 71, art.1º, aprovou os seguintes limites de tolerância ao risco no
procedimento informatizado, quais sejam:
Faixa de valor A: índice IA9 ; e
Faixa de valor B: índice IA7.
É prudente informar que faixa de valor A, refere-se a instrumentos de
transferências voluntárias com valores totais registrados até R$750.000,00 (setecentos e
cinquenta mil reais). Em contrapartida faixa de valor B, diz respeito a instrumentos com
valores totais registrados acima de R$750.000,00 e abaixo de R$ 5.000.000,00 (cinco
milhões de reais).
No que diz respeito aos índices, primeiro: índice IA9, aplicado na faixa de valor
A - neste cenário, o Incra poderá escolher qualquer intervalo de risco, em outras palavras,
qualquer que seja o riscos a aprovação de prestação de contas dos convênios aptos à
analise pela metodologia informatizada poderá ser adotada, porque mesmo no índice de
risco mais alto (IA9) o número de falso positivo do Incra (escolher um convênio para
aprovação que não deveria ser aprovado) é menor do que o limite de falso positivo
adotado no modelo com base nos dados de entrada depurados a partir das informações
fornecidas na trilha da CGU, bem como o custo fornecidos pelo Instituto.
Em segundo lugar, o índice IA7, referente à faixa de valor B, é restrito ao IA7.
Nessa faixa, o INCRA não podia definir um limite de tolerância ao risco igual ou superior a
80%, o que significa que não poderia selecionar os intervalos mais altos (IA8 ou IA9). Isso
se deve ao fato de que os testes realizados pela CGU demonstraram que intervalos e
valores mais altos aumentam a quantidade de falsos positivos no modelo. Assim, para
convênios com valores superiores a R$ 750.000,00 e inferiores a R$ 5.000.000,00, se
houver uma nota de risco superior a 79,9999%, não será possível adotar o procedimento de
análise informatizada.. Nesse caso, o instrumento deverá ser analisado de forma
convencional.
Diante disso, inicia-se uma análise
da situação atual dos normativos
relacionados ao procedimento de análise de prestações de contas informatizadas.
Em 17.5.2023, foi publicado o Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023,
constando no art.27, no capítulo das disposições finais e transitórias o seguinte
mandamento:
(..) Os órgãos e as entidades concedentes publicarão e registrarão no
Transferegov.br, no prazo de sessenta dias, contado da data de entrada em vigor deste
Decreto, ato do dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco para fins da
aplicação do procedimento informatizado de análise de prestação de contas das
transferências.
§ 1º Os órgãos e as entidades que tiverem publicado o ato com a definição de
limites de tolerância ao risco na data de entrada em vigor deste Decreto poderão utilizar os
limites estabelecidos anteriormente, sem a necessidade de publicação de novo ato. (Grifou-
se).
Logo depois, em 1º de setembro de 2023, publicou-se a Portaria Conjunta
MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023, a qual dedica a Seção VI ao tema
procedimento informatizado de análise de prestação de contas, e também no art.119, em
que revoga as Instruções Normativas MP/MF/CGU nº 5, de 6 de novembro de 2018, e nº
1, de 14 de fevereiro de 2019, as quais até aquele momento normatizava a metodologia
para análise de prestação de contas informatizada.
Mais adiante, em 31.10.2023, foi publicada a Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41,
de 31 de outubro de 2023, " que Estabelece regras, diretrizes e parâmetros, com base na
metodologia de avaliação de riscos, para utilização do procedimento informatizado de
análise de prestações de contas de convênios e contratos de repasse, nos termos do art.
100 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023".
Esta Portaria, além de estabelecer
as regras ajustando limites mais
conservadores de tolerância ao risco, ainda fez constar, no art. 5º, parágrafo único que: "(..)
órgãos e entidades concedentes que já adotam a análise informatizada deverão avaliar a
necessidade de publicação de novo ato formal, observado o disposto no parágrafo único do
art. 4º". (Grifou-se).
Neste momento, é importante esclarecer que, na razão da expressão "sem a
necessidade de publicação de novo ato" trazida no art.27; § 4º, do Decreto nº 11.531; e a
frase "já adotam a análise informatizada deverão avaliar a necessidade de publicação de
novo ato formal" art. 5º; § único, da Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41, surgiram dúvidas
na equipe DAC3 sobre qual normativo seguir. Assim, decidimos enviar o processo à
Procuradoria Federal Especializada (PFE) junto ao INCRA para consulta, a fim de determinar
se o INCRA pode continuar aplicando a Portaria nº 71 na aprovação das contas
informatizadas, ou se deveria editar novo ato formal.
A PFE, no DESPACHO n. 00343/2024/EQUADLIC/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU,
conclui o seguinte: " (...) não há outra interpretação senão aquela de que APÓS A EDIÇÃO
DA PORTARIA CONJUNTA, o gestor, ao verificar que o ato normativo existente não atende
aos requisitos do parágrafo único do art. 4º, DEVE promover sua revisão, adequando-a aos
limites estabelecidos no referido artigo".
Diante dessa resposta, coube-nos iniciar as tratativas de revisão para adequar
os novos limites estabelecidos na Portaria Conjunta. Considerando que, no âmbito do
INCRA, já elaboramos Nota Técnica nº 2771/2019 (22042250) para subsidiar o gestor
máximo na tomada de decisão quanto à adesão ao procedimento informatizado de análise
de prestações de contas de convênios. Neste momento, consideramos que não será
necessário realizar novos cálculos para a definição do limite de tolerância ao risco da faixa,
conforme o art. 4º, incisos I a IV, para a emissão do novo ato do gestor máximo. Isso
porque os critérios estabelecidos nesse artigo e seus incisos já foram cumpridos na emissão
da Portaria INCRA nº 71, de 16 de janeiro de 2020, conforme fundamentado na Nota
Técnica nº 2771/2019 (22042250). Em razão disso, entendemos que os critérios colocados
no art. 4º da Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41 encontram-se atendidos.
Além disso, cabe demonstrar a evolução de aprovação de prestação de contas
após adoção da metodologia de análise informatizada quadro a saber:
Observando
o quadro
acima percebe-se
uma
evolução significativa
na
aprovação de contas dos convênios, isso resultou, no período de 2021 a set/2024, um
acumulativo de 247 prestação de contas aprovadas. Chama-se atenção para o exercício de
2022, onde constata um aumento substancial no nível de aprovação, atingindo no exercício
um acumulado de 96 instrumentos com prestação de contas aprovada, tendo uma
diferença em relação ao exercício anterior de 69 convênios (96-27=69) significa dizer em
termos percentual um aumento de 256% no nível de aprovação. Esse aumento foi em
função da existência de convênios aptos à analise pela metodologia informatizada. Em 2023
e até set/2024, o passivo de convênios aptos a aprovação pela metodologia informatizada
diminuiu, em função disso, houve de forma natural uma redução do quantitativo de
aprovação de prestação de contas, mas ainda assim, esse quantitativo superou os anos de
2020 e 2021, cabendo ressaltar que nos exercícios de 2020 e 2021, ainda não havia uma
adesão total das superintendências para aplicar a nova metodologia na análise de
prestação de contas.
A adoção da metodologia informatizada, no ambiente do INCRA, além de
possibilitar agilidade na diminuição do passivo de prestação de contas, também, possibilita
ação de apoio mais rápida e eficiente de servidores da Divisão de Acompanhamento e
Controle de Convênios às superintendências. O apoio de servidores da DAC3 e a ação de
técnicos das superintendências somados à adoção da análise informatizada viabilizaram o
bom desempenho do nível de aprovação da prestação de contas dos instrumentos,
sobretudo, nos exercícios de 2022; 2023; e até set/2024.
Assim podemos afirmar que a continuidade do procedimento informatizado de
análise da prestação de contas, no âmbito do INCRA, é imprescindível para diminuir o
passivo existente de convênios e também evitar novos passivos.
Diante
do 
cenário
apresentado,
recomendamos
a 
continuidade
do
procedimento informatizado de análise da prestação de contas, atentando para as
diretrizes especificadas na Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41, nos termos a seguir:
faixas de valores estabelecidas Art. 3º:
faixa de valor A: instrumentos de transferências voluntárias com valores totais
registrados até R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais); e
faixa de valor B: instrumentos de transferências voluntárias com valores totais
registrados acima de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais) e abaixo de R$
5.000.000,00 (cinco milhões de reais);
faixas de valores o INCRA não poderá adotar limites de tolerância ao risco igual
ou superior a (§ único, Art. 4º):
0,9 para os instrumentos da faixa de valor A; e
0,7 para os instrumentos da faixa de valor B.
É prudente destacar que os limites de valores das faixas A e B estabelecidos na
Portaria 41, art.3º, inciso I são os mesmos limites da Instruções Normativas Interministerial:
MP/MF/CGU Nº 5, de 6 de novembro de 2018. Assim entende-se não haver necessidade de