DOU 24/04/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 77, quinta-feira, 24 de abril de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general
rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary
meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate
Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental
principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)
129. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de
economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos
que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não
tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal
no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições
de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizada na determinação da probabilidade de continuação de dumping poderá
não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.
4.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
130. A peticionária mencionou a existência do sistema de "economia de mercado socialista" e do "Estado Socialista de mercado" na China, onde se seguiriam as diretrizes
do Partido Comunista Chinês, o único partido do país, que possuiria o monopólio das decisões políticas, econômicas e civis, ocorrendo a gerência do Estado sobre todos os entes da
sociedade, sendo públicos ou privados. Esclareceu ainda que esta prerrogativa de controle poderia ser demonstrada até mesmo pelo artigo 6º da Constituição Chinesa.
131. A CSN apontadou que tanto o Departamento de Comércio dos EUA como a Comissão Europeia já teriam elaborado análises que demonstrariam o status de não
economia de mercado da China e o papel de liderança do Partido Comunista Chinês. Como no Memorando "Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the
Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations" SWD(2024), em que na China teria recorrido a uma política industrial "top down"
intervencionista, cujos objetivos variariam de acordo com as prioridades do país diante do desenvolvimento global. E como na análise do Report to Congress on Chinas WTO Compliance
2023, que alegaria que a China ainda não teria migrado para uma economia de mercado nem reduzido a intervenção estatal, apesar de compromissos que teriam sido assumidos há
mais de 20 anos.
132. Segundo o documento Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade
Defence Investigations (15955/17), a estratégia para a promoção do crescimento chinês seria por meio de planos, sendo os quinquenais os de maior destaque, através dos quais o
governo controlaria o desenvolvimento dos setores prioritários e implementaria políticas específicas para atingir as metas. Junto a esses planos, o governo também elaboraria catálogos,
que sinalizariam as indústrias prioritárias para fins de alocação de recursos, investimentos e políticas de incentivo.
133. Segundo o Chinas Status as a Non-Market Economy (A -570-053), a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma ("National Development and Reform Comission
- NDRC") seria uma agência governamental que estaria ligada ao Conselho de Estado, que seria responsável pelo controle de preços de energia elétrica (e de outros insumos, que
afetariam demais preços da economia) e pelo controle das políticas direcionas às indústrias chinesas, essas políticas seriam sugeridas pelo Comitê Central do Partido Comunista, pelos
governos provinciais e municipais, bem como por outras entidades governamentais. O plano nacional estaria no topo do sistema, juntamente com outras políticas como o "Made in
China", "Belt and Road Initiative" e outros planos de médio e longo prazo. As diretrizes seriam disponibilizadas nos planos quinquenais, sendo que as políticas, serviriam como
direcionamento no que tange aos investimentos, impacto ambiental, energia, crédito, utilidades, construção de novas fábricas, entre outros.
134. A peticionaria destacou, segundo o documento Steel Market Developments Q4 2023 da OCDE, que as formas de intervenção no setor siderúrgico assumiriam
características diferentes e particulares para cada região/município, já que além dos planos nacionais, as províncias e munícipios também editariam uma série de planos e políticas gerais
e setoriais para ramos específicos e estratégicos, como seria explicado em:
"Broad directives and approaches that provincial and prefectural governments need to undertake have been indicated, but it is up to the provincial and prefectural
governments to define the practical steps that the concrete implementation of the central government directives will take. In that sense, local governments hold considerable autonomy
to tailor their approach under the specified guidelines and can differ significantly across provinces and municipalities."
135. A CSN argumentou que o Governo chinês possuiria influência direta em considerável parcela do setor empresarial, uma vez que a deteria. Segundo documento da OMC
(Trade Policy Review Report by The Secretariat - China), o número de empresas que seriam detidas pelo Estado Chinês teria aumentado de 2013 a 2019 e já representariam 5,5%
do total de entidades que estariam ligadas ao setor industrial, o que representaria 40% dos ativos controlados diretamente pelo Estado Chinês, o que demonstraria se tratar de
megaempresas estatais. Sendo que, em 2019, apenas 24% do lucro das empresas chinesas teria advindo de empresas estatais, o que demonstraria que elas seriam menos rentáveis
que as empresas privadas e cerca de 2/5 das empresas teriam prejuízos mesmo após terem receberido incentivos do governo . Isto indicaria que as atividades seriam orientadas para
a implementação das políticas do Estado Chinês e não para a obtenção de lucro. A peticionária ressaltou que até o que seria a maior empresa privada da China, uma das principais
produtoras de aço (Shagang Group), teria parte relevante de seu controle acionário nas mãos do governo central chinês, conforme estudo "China como Não-Economia de Mercado
e a Indústria do Aço" .
136. A peticionária realizou um breve histórico analítico dos planos quinquenais, do 8º ao 12º, principalmente atinente ao setor siderúrgico, já que os planos quinquenais
foram apontados como cruciais, pois conteriam as diretrizes e políticas que seriam adotadas para fortalecimentos dos setores considerados estratégicos.
137. No 8º Plano Quinquenal (1991 a 1995), haveria ênfase no rápido desenvolvimento econômico de indústrias de matérias-primas centrais e de energia, na concessão de
subsídios na forma de fundos de reserva, na tecnologia talentos etc. Região leste chinesa: haveria desenvolvimento econômico voltado à exportação e aos produtos de alto valor
agregado, meta de crescimento anual da exportação em 13%.
138. No 9º Plano Quinquenal (1996 a 2000), haveria destaque na forma do socorro a indústria chinesa, já que cerca de um terço das empresas estatais estariam sofrendo
prejuízos no período, apesar da grande quantidade de subsídios governamentais. Bancos financiariam essas empresas através de empréstimos ou cobertura de suas perdas com mais
subsídios13. O Governo teria privatizado as empresas estatais de menor tamanho e importância e fundido as grandes empresas estatais, com participação especial das empresas do
ramo siderúrgico, em verdadeiros gigantes da indústria.
139. No 10º Plano Quinquenal (2001 a 2005), teria havido continuação da reestruturação das indústrias tradicionais e aprofundamento do envolvimento de governos locais
na concessão de subsídios (oferecimento de crédito e concessão de terras), ou seja, continuaria a promoção da intervenção estatal . Região oeste chinesa: Governo teria estabelecido
estratégia para desenvolvimento regional e haveria transferência de investimentos.
140. No 11º Plano Quinquenal (2006 a 2010), não teria apresentado medidas inovadoras, haveria manutenção do foco na concessão de subsídios, no encorajamento à
produção de produtos de alto valor agregado, e na formação de um grupo de empresas internacionalmente competitivas . Em 2009, o governo central teria reportado avanços em
dez setores prioritários, incluindo o siderúrgico. Em 2011 o governo chinês teria informado a continuidade desta política, teria sido mencionando a realocação do grupo Shoushang
e a reorganização da Angang Steel Company Ltd. e da Pangang Group Company Ltd.
"Fresh progress was made in industrial restructuring. We continued to implement the plan for restructuring and invigorating key industries, allocated a fund of 20 billion
yuan for invigorating such industries and upgrading their technologies, and supported 5,051 technological upgrading projects. The relocation of the Shougang Group was completed
smoothly, and substantive progress was made in reorganizing the Angang Steel Company Ltd. and the Pangang Group Company Ltd"
141. No 12º Plano Quinquenal (2011 a 2015), haveria a previsão de melhora no sistema econômico com a propriedade estatal com papel predominante. Sobre o setor
siderúrgico, o capítulo 9 do plano qualificaria os setores de ferro e aço como prioritários para maior desenvolvimento, sendo que seria necessário melhorar a qualidade dos produtos,
otimizar a indústria de matérias-primas e fortalecer a indústria de manufatura. Também teria estabelecido a meta de aprofundar suas vantagens sobre outros países produtores de
aço com base em tecnologia, marca, qualidade e serviço. Durante o período, os produtores de aço continuariam se beneficiando de subsídios concedidos e teriam incentivos com base
na política chamada de "Coordinative Development" . Esta política preveria a utilização do sistema tributário para desencorajar as exportações de certas matérias-primas básicas,
enquanto subsidiaria as exportações de produtos de maior valor agregado, estratégia que seria adotada há anos. As autoridades chinesas deveriam, além de melhorar o poder de
competitividade internacional das indústrias de matérias-primas e energia, deveriam também promover o desenvolvimento regional do setor de maneira coordenada e estratégica.
142. O 13º Plano Quinquenal (2016 a 2020) basear-se-ia na inovação, no desenvolvimento sustentável, na coordenação entre espaço urbano e rural, na inclusão social e
na abertura econômica. Governo iria aumentar incentivos para as empresas da indústria siderúrgica, por meio da concessão de terrenos, promoção de políticas fiscais e tributárias mais
favoráveis, conforme demonstraria o relatório "Report on Chinas Economic, Social and Development Plan". Também teria como objetivo a resolução do problema do excesso da
capacidade produtiva da indústria siderúrgica e da poluição emitida, que deveria ser reduzida em 25%. A matéria "Report on the Work of the Government, delivered by Premier Li
Keqiang", de 2016 demonstraria como o Estado teria se movimentado para que essas metas fossem atingidas.
143. O 14º Plano Quinquenal (2021 a 2025) teria continuado o reforço aos setores químicos e siderúrgico, com o fito de consolidá-las. Preveria incentivos para as empresas
se movimentarem e reorganizassem entre si, por meio de fusões e aquisições a fim de que o setor fortalecesse sua posição no cenário mundial. A estratégia "Dual Circulation", por
exemplo, objetivaria a busca por maior independência no setor de matérias primas, para que o país pudesse liderar tanto o mercado interno como o mercado externo. A meta seria
aumentar, substancialmente, a autonomia do setor até 2025, além de controlar digitalmente mais de 65% dos processos-chave
144. A fim de fortalecer a cadeia de suprimentos, haveria políticas de incentivo na área de pesquisa científica, de manufatura avançada, da indústria de serviços e da
indústria verde. A peticionária mencionou o Report on the implementation of The Natinonal Economic and Social Development Plan for 2021, em que o governo relataria avanços em
setores prioritários, como o siderúrgico, e destacaria a intenção de concentrar mais esforços, como a redução do consumo de energia e carbono.
145. Ainda no âmbito da sustentabilidade, é citado o documento "Outline of the 14th Five-Year Plan (2021 2025) for National Economic and Social Development and Vision
2035 of the People's Republic of China", onde demonstraria que o plano promoveria medidas de cunho sustentável e demonstraria que iniciativas do 13º Plano teriam sido mantidas,
como o "Belt and Road Initiative", que incentivaria regiões específicas onde estariam instaladas as sedes de grandes siderúrgicas chinesas. Sendo que no 12º Plano, possuiria políticas
similares, como o programa de "Coordinative Development" .
146. Alegou que no 14º Plano, haveria disposição sobre incentivo de uma produção mais inteligente e sustentável, com desincentivo do aumento da capacidade de produção
de aço. Contudo, os produtores chineses teriam utilizado os subsídios para continuar a expandir a capacidade de produção, como demonstraria o relatório "Latest Developments in
Steelmaking Capacity 2021", produzido pela OCDE .
147. Apontou ainda que em 2005, teria sido implementado o "Iron and Steel Development Policy", que preveria o controle governamental de praticamente tudo relacionado
ao setor siderúrgico, incluindo a definição da localização das plantas produtivas e o suprimento de insumos e de tecnologia. Essa política já preveria incentivos à exploração de recursos
minerais por grandes empresas do ramo. O artigo 20 dessa política, prenunciaria a reorganização dos maiores produtores de aço chineses de forma a promover o estabelecimento
de dois grandes grupos, organizados quanto ao tamanho ou quanto ao volume da produção entre outras características. A CSN mencionou a Carta IEDI nº 582, que descreveria as
políticas de 2005 para o desenvolvimento da indústria do ferro e do aço da seguinte maneira:
"A evolução recente dos subsídios energéticos à produção de aço reflete os desdobramentos da sua ratificação como setor estratégico pelo governo chinês. Em julho de
2005, a NDRC lançou a Política de Desenvolvimento da Indústria Chinesa de Ferro e Aço, com o objetivo de consolidar e modernizar o setor. Esse mesmo objetivo reapareceu no 11º
Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econômico e Social. A estratégia para atingir esses objetivos passou, então, pela tentativa de reforçar o controle do governo central sobre o
setor, proibindo aquisições estrangeiras de grandes siderúrgicas e incentivando a eliminação de plantas obsoletas, a redução do consumo de matérias-primas, a elevação da qualidade
dos produtos e a concentração do mercado. Assim, as maiores empresas estatais do setor, tais como Baosteel, Wugang e Angang, receberam um firme e visível apoio governamental
para a expansão de suas operações."
148. Mencionou o plano "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan" de 2011, que possuiria vários objetivos, incluindo o de responder melhor aos atritos internacionais,
além de discutir o apoio estatal no desenvolvimento da infraestrutura do setor, pela criação de redes de venda e da melhora da capacidade das empresas siderúrgicas chinesas em
competir internacionalmente. A enorme quantidade de subsídios que teriam sido orientados para aumentar o desempenho exportador chinês teria sido ressaltada pelo "Institute of
East Asian Studies (IN-EAST).
149. A peticionaria alegou que outros planos teriam sidos criados, objetivando controlar a capacidade de produção do setor, injetar capital para gerar eficiência e incentivar
programas de fusão e aquisição entre as empresas do ramo para o desenvolvimento de grandes empresas, prática que teria sido comprovada pelo estudo da União Europeia "Comission
Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the Peoples Republic of China for the purposes of trade defence investigations" de 2017 , este estudo ainda
demonstraria que nos 5 anos do 13º Plano, teria ocorrido recomendação de cortes na capacidade anual de aço bruto e o Governo Chinês teria mantido a orientação para elevar a
concentração do mercado siderúrgico, por meio das fusões.
150. A CSN fez ainda alusão ao plano "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" de 2019, que determinaria a continuidade do apoio governamental na
consolidação da capacidade produtiva e do "know how" nas maiores empresas do setor como parte de política de substituição de importações e transferência de tecnologia, também
promoveria a aplicação de recursos pelos Governos Central e locais a fim de garantir a estabilidade do mercado doméstico do aço e a melhora das condições de importação. A
orientação geral seria de reforçar o suporte financeiro às empresas siderúrgicas, por meio de empréstimos e descontos.

                            

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