DOU 03/06/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 103, terça-feira, 3 de junho de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
From 2000 to 2021, China accounted for 71 percent of global steelmaking capacity growth, an increase well in excess of the increase in global and Chinese demand over the
same period. Currently, China's capacity represents about one-half of global capacity and more than twice the combined steelmaking capacity of the EU, Japan, the United States and
Brazil.
At the same time, China's steel production is continually reaching new highs, eclipsing demand. In 2020, China's steel production climbed above one billion metric tons for the
first time, reaching 1,065 million metric tons, a seven percent increase from 2019, and remained high at 1,033 million metric tons in 2021, despite a significant contraction in domestic
steel demand. This sustained ballooning of greenhouse gas (GHG) emissionsintensive steel production, combined with weakening economic growth and a slowdown in the Chinese
construction sector, has flooded the global market with excess steel supply at a time when the steel sector outside of China is still recovering from the severe demand shock brought on
by the COVID-19 pandemic and the ongoing effects of Russia's war of aggression against Ukraine. In 2021, China exported more steel than the world's second and third largest steel
producers, India and Japan, combined. Today, China remains by far the world's largest exporter of steel. (grifou-se)
404. Além disso, os dados da World Steel Association confirmariam que a China vem aumentando rapidamente o volume de produção de aço desde 2017, superando 1 bilhão
de toneladas nos últimos três anos, conforme demonstrado no gráfico a seguir:
Gráfico suprimido.
405. Assim, manter–se-ia o cenário de sobrecapacidade no mercado siderúrgico mundial, causado principalmente pelos investimentos em novas capacidades e aumentos de
produção de aço na China. Essa tendência, que iria na contramão do funcionamento de uma economia de mercado, ocorreria porque o Governo chinês considera o setor siderúrgico
estratégico para a implementação de suas políticas e planos, sendo responsável por financiar e orientar a atuação dos produtores locais, com destaque para a elevada participação de
empresas estatais e empresas que são obrigadas a seguir as diretrizes do Estado chinês.
406. Essa tendência, de acordo com as peticionárias, tenderia a perpetuar os problemas decorrentes do excesso de capacidade existente no setor siderúrgico mundial, em
detrimento dos players situados em países de economia de mercado, que não teriam acesso aos mesmos gigantescos recursos despejados pelo governo chinês, em especial nas empresas
estatais que dominam a produção de aço na China.
4.1.1.2.3.5. Precedentes brasileiros de não economia de mercado no setor siderúrgico da China
407. As peticionárias apontaram que, desde 2019, o DECOM já teria se posicionado sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de
aço na China. Exemplos seriam as investigações de aço GNO, austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável
a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX nº 225, de 23 de julho de 2021, e, mais recentemente,
tubos de aço carbono, encerrada pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023.
408. Citaram, ainda, as recentes Circulares SECEX de abertura das investigações de dumping nas exportações da China para o Brasil de folhas metálicas de aço carbono (Circular
SECEX nº 09, de 29 de fevereiro de 2024), de aços pré-pintados (Circular SECEX nº 10, de 7 de março de 2024), de aços planos laminados a frio (Circular SECEX nº 43, de 16 de agosto
de 2024) e de laminados planos revestidos (Circular SECEX nº 47/2024), que teriam considerado o setor de aço chinês como economia não de mercado para fins da abertura da
investigação. Portanto, observaram que não se trataria de tema novo para a autoridade, que já acumularia vasto conhecimento sobre a organização do setor do produto similar fora dos
padrões que seriam observáveis em uma economia de mercado.
4.1.1.2.4. Da conclusão das peticionárias sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal
409. Por fim, as peticionárias apresentaram os pontos que entendem justificar o tratamento da China como não economia de mercado na presente investigação, com base nas
principais constatações do Estudo "China como Não Economia de Mercado e a Industria do Aço", de 2024:
[ R ES T R I T O ] .
410. Além disso, as peticionárias apontaram que esse mesmo Estudo ressaltaria o tratamento e a intervenção direta do governo chinês em diferentes siderúrgicas
relevantes:
[ R ES T R I T O ] .
411. Destarte, as peticionárias asseveraram que a indústria siderúrgica chinesa seria altamente influenciada pelo governo central, que orientaria e controlaria praticamente todos
os aspectos do seu desenvolvimento e funcionamento. O governo buscaria promover a criação de grandes produtores de aço, por meio da imposição de planos e políticas que
estabeleceriam metas para o setor e direcionariam as estratégias empresariais, da regulação do acesso ao mercado para investimentos estrangeiros e de políticas que moldam a estrutura
do mercado, controlando a produção e a capacidade de produção, bem como delimitando operações de fusões e aquisições. Além disso, as instituições financeiras, também submetidas
ao controle estatal, desempenhariam um papel fundamental na implementação das políticas governamentais para o setor siderúrgico, ao fornecer diferentes tipos de subsídios para as
empresas produtoras.
412. Esses elementos combinados resultariam em um quadro de distorções para o setor, caracterizado, principalmente, pela sobrecapacidade, que ocasionaria incentivo às
exportações a um preço distante dos preços de mercado. Em razão disso, o número de investigações de defesa comercial contra as importações de aço chinês em diferentes jurisdições
continuaria a aumentar, sendo que, atualmente, são 67 medidas compensatórias aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 3 são para os aços laminados a quente
objeto desta investigação) e 318 medidas antidumping aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 13 são para os aços laminados a quente objeto desta
investigação).
413. Assim, concluiu que o segmento de laminados a quente, que está inserido na indústria siderúrgica chinesa, não operaria em condições de economia de mercado. Esse
segmento estaria sujeito às mesmas políticas e práticas distorcivas do governo que afetariam o setor siderúrgico como um todo, de modo que os preços e custos dos laminados planos
a quente não refletiriam as condições normais de mercado.
414. Em face das argumentações trazidas, as peticionárias afirmaram que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de laminados
planos a quente e sugeriu adoção da metodologia prevista no art. 15, inciso IIII do Decreto nº 8.058, de 2013, para a apuração do valor normal para a China.
4.1.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de produtos planos laminados a quente na China para apuração do valor normal na determinação do
dumping para fins de início da investigação
415. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente
de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
416. Cumpre reiterar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do
restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto
da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
417. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de laminados planos a quente no âmbito deste
processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pelas peticionárias e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade
investigadora a respeito do tema e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da
investigação.
418. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) contribuição decisiva da China
para o excesso de capacidade de aço no mundo, com empresas chinesas possuindo lucratividade média mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior - indicadores
ainda piores no caso de empresas estatais; ii) alta presença e alto nível de intervenção governamental, direto ou indireto, em todos os níveis de governo - significativo inclusive sobre as
empresas privadas; e iii) avaliação de que o setor siderúrgico, segmento produtivo dos laminados planos a quente, é considerado estratégico.
419. Antes de empreender a avaliação per se dos elementos probatórios submetidos pelas peticionárias, que será apresentada nos itens a seguir, alguns aspectos são dignos
de ponderação.
420. Tenha-se presente, em primeiro lugar, que a análise realizada não se refere simplesmente à existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de
políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por
objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo
de planos, políticas e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos
oficiais.
421. A análise aqui exarada difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e de análises de
situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de Acessão da China à
OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o montante exato de
subsídios acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira exata.
422. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado
acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
423. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais
no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e na rationale do mercado do segmento analisado.
424. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental pode, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos apresentados
constituam indícios suficientemente esclarecedores de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos que de outra
forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
425. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from
China, WT/DS379/AB/R, parágrafos 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de
preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios.
426. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos
que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
427. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas pelo DECOM investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento
produtivo de aço na China. Além das Resoluções GECEX nº 367 e 420, de 2022, citadas pelas peticionárias, cabe ressaltar ainda as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT
nº 495, de 2019; tubos de aço inoxidável austenítico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrada pela Portaria SECINT
nº 4.353, de 2019; cilindros para GNV, encerrada pela Resolução GECEX nº 225, de 2021; e tubos de aço carbono, encerrada pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023.
428. Mais recentemente, a autoridade também concluiu, para fins de abertura de investigação, pela não prevalência de condições de economia de mercado no segmento em
questão na abertura da investigação de dumping sobre as importações brasileiras de folhas metálicas, encerrada pela Circular SECEX nº 9, de 2024, aços pré-pintados, encerrada pela
Circular SECEX nº 10, de 2024 e pela Circular SECEX nº 48/2024, laminados planos a frio, encerrada pela Circular SECEX nº 43, de 2024, e laminados planos revestidos, encerrada pela
Circular SECEX nº 47, de 2024.
429. Das análises prévias do DECOM, importa destacar que as conclusões alcançadas pelo Departamento acerca da não prevalência de condições de economia de mercado no
setor siderúrgico chinês no âmbito das investigações e revisões citadas no parágrafo anterior não devem ser interpretadas de forma ampla, produzindo efeitos tão somente no escopo
daqueles processos. Desse modo, na presente investigação coube à peticionária apresentar todos os elementos pertinentes nos autos deste processo para a devida análise.
430. Não obstante, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no
segmento produtivo de aço na China.
431. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, os temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.4.1) "Da situação do mercado
siderúrgico mundial, da estrutura de mercado, da participação das empresas chinesas e do controle estatal na China"; (4.1.1.4.2) "Dos planos, das diretrizes e das metas do Governo da
China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico"; (4.1.1.4.3) Das práticas distorcivas do mercado e (4.1.1.4.4) "Da conclusão sobre a prevalência de condições
de economia de mercado no segmento produtivo de produtos planos laminados a quente e da metodologia de apuração do valor normal".
4.1.1.3.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial, da estrutura de mercado, da participação das empresas chinesas e do controle estatal na China
432. Conforme apresentado pelas peticionárias, dados recentes da OCDE, constantes do relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão
da capacidade produtiva mundial de aço continua em ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação.
433. De acordo com dados da OCDE, de 2007 a 2023, a capacidade instalada de aço bruto da China aumentou aproximadamente 100%, subindo de 588,5 milhões de toneladas
para 1.173,3 milhões de toneladas, muito superior ao crescimento observado a nível mundial.
434. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção mundial de aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.019,1 milhões foram
produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo período. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de aço do mundo foi
a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de toneladas.

                            

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