DOU 28/07/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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68
Nº 140, segunda-feira, 28 de julho de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
88. Para fins deste documento, utilizou-se o período de janeiro a dezembro de
2023 a fim de se verificar a existência de indícios de probabilidade de retomada da
prática de dumping nas exportações para o Brasil de tubos de aço carbono sem costura
originárias da China.
5.1 Da retomada do dumping para efeito do início da revisão
5.1.1 Do tratamento da China no âmbito do cálculo do valor normal na
determinação de existência de indícios de dumping para fins do início da revisão
5.1.1.1 Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões
procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil.
89. A complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de
mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro no próprio
Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido
Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso
concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos
termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de
preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento
produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que
não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses.
90. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas pelas partes
interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços
e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas as
demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido
apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de
mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser
utilizado na determinação da prática de dumping poderá não se basear nesses preços e
custos do segmento produtivo chinês.
5.1.1.2 Da manifestação da peticionária sobre o tratamento do setor produtivo de tubos
de aço carbono sem costura na China para fins do cálculo do valor normal
91. A peticionária elencou elementos que indicariam não prevalecerem
condições de economia de mercado no segmento produtivo de tubos de aço carbono sem
costura na China.
92. Inicialmente, a Vallourec destacou a revisão de medida antidumping
aplicada sobre importações de tubos de aço carbono, sem costura, de condução (line
pipe), com diâmetro de até 5 (cinco) polegadas, originárias da China e da Romênia
(Resolução GECEX nº 497, de 2023), na qual foi concluído que naquele segmento
produtivo chinês não prevalecem condições de economia de mercado. A peticionária
destacou que, embora não se refira exatamente ao mesmo produto daquele objeto da
presente revisão, trata-se, em ambos os casos, de tubos de aço carbono sem costura, de
condução, diferindo apenas no seu diâmetro externo.
93. A peticionária também destacou outras decisões do DECOM sobre a não
prevalência de condições de economia de mercado no setor siderúrgico da China, citando
os casos de aços elétricos de grão não orientado (GNO) (Portaria SECINT nº 495, de
2019), tubos de aço inoxidável austenítico (Portaria SECINT nº 506, de 2019), laminados
planos de aço inoxidável a frio (Portaria SECINT nº 4.353, de 2019), cilindros de aço ligado
para gás natural veicular (GNV) (Resolução GECEX nº 225, de 2021), barras chatas
(Resolução GECEX nº 420, de 2022), cordoalhas de aço (Resolução GECEX nº 484, de
2023) e fios de aço (Resolução GECEX nº 485, de 2023).
94. Além dessas menções, a Vallourec apresentou estudos do Instituto Aço
Brasil e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), além
de documentos da OMC (Trade Policy Review da China, de março de 2022) e da Comissão
Europeia.
95. O estudo "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço",
Relatório Final, de junho de 2018, doravante denominado Relatório Final, encomendado
pelo Instituto Aço Brasil, serviu de base para os argumentos trazidos pela peticionária. Já
no início foi destacado o fato de que o referido estudo abrange, dentre outros, o item
tarifário em que se classificam os tubos de aço carbono sem costura objeto da presente
revisão e que, dentre as cinco empresas analisadas no estudo, duas seriam produtoras
dos tubos de aço carbono sem costura objeto da medida antidumping sob revisão:
Baoshan Iron & Steel Co., Ltd. (parte do grupo Baosteel) e TPCO.
96. Em seguida, a peticionária destaca trecho do Relatório Final:
Um dos fatores que caracterizam se um determinado país é (ou não) uma
economia de mercado diz respeito ao fato de a política industrial ser guiada por metas
de desenvolvimento vinculadas à promoção de setores ou empresas específicas.
97. A peticionária chama atenção, na sequência, para outro trecho do
Relatório Final que traz informações sobre o 11º Plano Quinquenal (2006-2010) da
China:
Para a indústria do aço, as principais orientações derivadas do 11º PQ podem
ser resumidas em: a) crescimento moderado da produção; b) eliminação da capacidade
defasada
tecnologicamente; c)
consolidação (maior
concentração
da estrutura de
mercado); d) melhoria de eficiências ambiental e energética. [...].
98. O documento em questão apresentou, ainda, resumo das principais
diretrizes para o setor siderúrgico, de que trata a "Política de Desenvolvimento da
Indústria Siderúrgica da China", anunciada em julho de 2005, dentre as quais se
destacam: o estímulo para empresas fabricantes de aços ligados/especiais e o controle
administrativo das licenças de produção, uma vez que "todos os investimentos em
produção de aço deveriam ser aprovados pela Comissão Nacional de Desenvolvimento e
Reforma".
99. De acordo com o Relatório Final, essa política poderia ser resumida:
como o objetivo de que a produção da indústria crescesse lentamente, mas com
ganhos qualitativos, buscando melhorias substanciais em relação à estrutura do mercado
(consolidação), estrutura produtiva (fabricação de produtos de maior valor agregado),
eficiência (energética e ambiental), estrutura de comércio internacional (redução das
exportações de insumos e produtos siderúrgicos de menor valor agregado), restrição ao
recebimento de investimento direto estrangeiro (IDE) na siderurgia, mas com estímulo aos
investimentos chineses no exterior visando ao controle dos insumos siderúrgicos.
100. Conforme afirma a peticionária, após a deflagração da crise financeira
que afetou fortemente o setor siderúrgico, em março de 2009, foi divulgado um novo
plano pelo Escritório Geral do Conselho de Estado, denominado "Plano para o Ajuste e
Revitalização da Indústria Siderúrgica". O documento em questão, segundo informa o
Relatório Final, destacou, dentre outros, o excesso de capacidade instalada de produção
de aço bruto, da ordem de 100 milhões de toneladas; a baixa capacitação para inovação,
o insatisfatório mix de produtos e o baixo controle sobre os insumos siderúrgicos (taxa
de autossuficiência de minério de ferro inferior a 50%).
101. O Segundo Plano constitui uma atualização do primeiro e, de acordo com
o Relatório Final, ambos apresentam, de forma explícita, o norteamento de uma "política
industrial setorial que claramente influenciou as estratégias empresariais (das companhias
estatais e privadas)", de forma que o elevado grau de direcionamento desses planos
"distancia a siderurgia chinesa do que pode ser considerado um setor que opera em
consonância com as regras de uma economia de mercado".
102. Na sequência, em março de 2011, foi aprovado o 12º Plano Quinquenal
(2011-2015), que reforçou as principais orientações do Plano anterior e, em novembro de
2011, o Ministério da Indústria e da Tecnologia de Informação divulgou o documento
intitulado "12º PQ na indústria siderúrgica". De acordo com a Vallourec, o documento em
questão destacou as principais conquistas da siderurgia chinesa, como, por exemplo, o
crescimento da produção, a melhoria da qualidade dos produtos, o progresso em
tecnologia, a melhoria do desempenho energético e ambiental, o ritmo acelerado de
fusões e aquisições e novos passos para exploração da mineração de ferro. Uma das
metas mais relevantes diria respeito ao aumento da concentração do mercado.
103. Em janeiro de 2013, o Ministério da Indústria e da Tecnologia de
Informação, em conjunto com outras onze autoridades, publicou a "Diretriz para a fusão
e a reorganização de setores-chave", com o principal objetivo de incentivar o processo de
consolidação de diversos setores, dentre os quais, o siderúrgico. Essa Diretriz determinou
o apoio significativo a ser concedido às siderúrgicas de grande porte para a fusão de
usinas em todas as regiões. Além disso, as siderúrgicas também seriam incentivadas a
aumentar o grau de integração vertical, ou seja, o controle das matérias-primas.
104. Em março de 2016, foi aprovado, pelo Congresso Nacional do Povo, o 13º
Plano Quinquenal (2016-2020). A esse respeito, a peticionária destaca o seguinte trecho
do Relatório Final:
o 13º PQ determina que empresas de metais não ferrosos, aço e maquinaria
pesada (e outras com demanda doméstica em declínio) devem encontrar mercados
internacionais, o que requer um impulso de exportação no curso prazo. Embora o
referido plano enfatize o risco sistemático apresentado por empresas 'zumbis'
(companhias não lucrativas, que embora sejam incapazes de pagar dúvidas [sic],
continuam em operação e ajudam a perpetuar o excesso de capacidade setorial), não
foram detalhados os procedimentos a serem
utilizados no alívio financeiro das
companhias. Na prática, como evidenciado pelos estudos de caso no Capítulo 4, essas
empresas acabam sendo poupadas de falir por meio de reestruturação societária e
financeira orientadas pelo governo.
105. Além disso, o Relatório Final indicou que os Planos Quinquenais foram
seguidos de planos específicos para o setor siderúrgico, inclusive a nível provincial:
Nos 11º e 12º PQ, a questão mais importante era estimular o processo de
consolidação da indústria. Na 13º PQ, a prioridade é a redução do excedente da
capacidade instalada, sendo que a maior concentração de mercado passou a ser uma
meta secundária. De todo modo, constata-se que as decisões quanto às F&As (fusões e
aquisições) são fortemente determinadas por diretrizes governamentais ao invés de
atender aos critérios estritos de decisões empresariais.
106. Para comprovar tal política intervencionista, o Relatório Final destaca o
caso da fusão entre a TPCO e outras três empresas da cidade de Tianjin, detalhando o
processo de fusão engendrado pelo governo chinês e ressaltando o seguinte:
Esses fatos evidenciam que a atuação da empresa está substancialmente
subordinada aos interesses do governo. A interferência do Estado promoveu duas grandes
mudanças societárias em seis anos, uma fusão, que foi seguida de sua cisão (o que
também aconteceu com a Anshan e Benxi). (...) Percebe-se que os incentivos a essas
mudanças arbitrárias na composição societária podem se distanciar do funcionamento
normal do mercado, bem como funcionar como um mecanismo de evitar falências. A
tomada de decisão está subordinada ao discernimento do Estado e do Partido sobre o
que é benéfico, a invés de submeter às condições normais de mercado.
107. Na sequência, a peticionária segue citando o Relatório Final quando este
trata sobre propriedade, demonstrando que o governo chinês controla ou detém a
propriedade sobre meios de produção na indústria como um todo e, de forma
contundente, no setor siderúrgico chinês:
A despeito da redução do número de EEs (empresas estatais) na economia
chinesa, o fato é que segundo International Trade Administration (ITA) do Departamento
de Comércio dos EUA (USDoC), a China ainda possui aproximadamente 150 mil EEs, das
quais cerca de 50 mil (33%) são de propriedade do governo central e o restante é dos
governos locais [nota de rodapé omitida]. O governo central controla diretamente e
gerencia 102 EEs estratégicas por meio da SASAC, das quais 66 são listadas em Bolsa de
Valores no país ou no exterior. As EEs, tanto centrais quanto locais, respondem por 30%
a 40% do PIB e por cerca de 20% dos empregos na China.
108. Vale destacar que, no Relatório Final, estão demonstradas as estruturas
de controle estatal relativamente às duas empresas produtoras do produto objeto da
presente revisão analisadas como estudo de caso.
109. Com base em estudo de 2017 da OCDE (State enterprises in the steel
sector. 83rd Steel Committee Meeting), o Relatório Final atestou que:
[a]o comparar o desempenho de EEs e de EPs (empresas privadas) na
siderurgia mundial, o mesmo estudo conclui que: a) as EEs apresentam pior desempenho
econômico e maior endividamento do que as EPs; b) as EEs auferem menores lucros por
unidade de capacidade instalada do que as EPs; c) as EEs estão investindo mais
intensamente em capacidade do que as EPs, enquanto nos últimos dois anos o número
de fechamento de EEs foi significativamente menor do que o das EP.
110. A peticionária também destacou limitações a investimentos estrangeiros
no setor siderúrgico chinês. O Relatório Final indica dois casos em que o governo chinês
vetou
a
compra de
ativos
siderúrgicos
por
parte de
siderúrgicas
internacionais,
ressaltando que, embora haja empreendimentos nos quais siderúrgicas estrangeiras
possuam participação acionária, trata-se de finishing facilities. Assim, ainda que existam
joint-ventures envolvendo siderúrgicas estrangeiras, essas têm papel muito reduzido na
indústria siderúrgica chinesa, não controlando nenhuma usina de grande porte.
111. Para a Vallourec, resta claro que, ao limitar a participação de siderúrgicas
estrangeiras no setor, mesmo nos casos em que há tal participação, em razão da forte
interferência do governo chinês no setor siderúrgico, nos mais diversos aspectos
relacionados à cadeia de produção, suas decisões não têm como fundamento condições
de livre mercado.
112. Outro ponto levantado pela peticionária no contexto do setor siderúrgico
chinês foi a concessão de subsídios. Foi destacado trecho do Relatório Final a esse respeito:
Essas
constantes
intervenções,
desde o
planejamento
da
forma
de
reestruturação da dívida até a intervenção direta no processo jurídico de liquidação,
distorcem estruturalmente a interação entre oferta e demanda no mercado de fatores
(no caso, de recursos financeiros). Vale enfatizar que essa distorção de mercado se
distancia da característica dos subsídios convencionais, claramente dispostos nos balanços
das empresas. O benefício às empresas e a influência do Estado são muito mais
subjetivos, opacos e diversificados. Seus efeitos distorcivos, porém, podem ser muito
maiores. Esse modus-operandi na relação Estado-empresas na China compromete a
precificação no mercado de fatores, pois impossibilita acessar o risco, rompe com a
distribuição normal de eventos aleatórios (risco de default), amarra os mecanismos legais
de liquidação de ativos e condiciona a tomada de decisão à dinâmica política. Como
resultado, o custo do capital não reproduz a real chance de calote das operações e tende
a ser reduzido em relação às taxas de captação em mercado livre, para um suposto nível
de risco.
113. A Vallourec chama a atenção para outra esfera de atuação do governo
chinês que demonstraria que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia de
mercado, qual seja, a tributária. O Relatório Final apresenta tabela em que são destacados
diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos (semi-acabado, vergalhão, fio-máquina,
bobina a quente, bobina a frio, e chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da
comparação entre o imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
Constatou-se que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são penalizados,
sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática que estaria
claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado no
Relatório Final, fomentando as exportações de produtos de alto valor agregado.
114. Outra característica da interferência
do governo chinês no setor
siderúrgico seria a imposição de diversas restrições às exportações de insumos. A
peticionária cita trecho do Relatório Final:
(...) Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram
sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No
entanto, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos
acaba distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente
manipulados para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância,
isso faz com que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos
artificialmente baratos, não reflitam as condições normais de mercado (...).
115. A peticionária destaca conclusões a que o Relatório Final chegou no que
diz 
respeito
às 
empresas
analisadas 
como
estudo 
de
caso 
e
que 
são
produtoras/exportadoras do produto objeto da presente revisão. Sobre a Baosteel, o
Relatório Final aponta que três grupos de evidências sobre possíveis distorções das forças
de mercado na empresa foram encontrados: i) interferência política na tomada de decisão
e em fusões e aquisições; ii) subsídios convencionais; e iii) distorções no mercado de
trabalho. Sobre a TPCO, as evidências encontradas seriam sobre i) subsídios diretos, ii)
interferência política na tomada de decisão e em fusões e aquisições, e iii) interferência
no preço dos fatores de produção e alocação de recursos.
116. A peticionária seguiu sua argumentação apontando que o estudo
intitulado "Comission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of
the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defense Investigations" e
doravante denominado Documento de Trabalho Europeu, elaborado pela Comissão
Europeia, ratificaria as análises e conclusões do Relatório Final.

                            

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