DOU 28/07/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 140, segunda-feira, 28 de julho de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
117. O referido documento apresentou diversas informações sobre a economia
chinesa, especialmente, sobre a forte interferência do Estado chinês na economia. O
Documento de Trabalho Europeu, ao abordar aspectos da política econômica chinesa,
concluiu que:
The overarching control of the government prevents free market forces from
prevailing in the steel sector in China.
118. A peticionária destaca que em abril de 2024 o Documento de Trabalho
Europeu foi atualizado e que as conclusões de que o setor siderúrgico como um todo na
China não segue regras de economia de mercado se mantiveram.
119. Com base no Documento de Trabalho Europeu, a peticionária destacou,
além de aspectos da política econômica chinesa, trechos da Constituição da China que,
em seu Artigo 7, determina que:
The State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership by
the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the
consolidation and growth of the State-owned economy.
120. Nos termos do Documento de Trabalho Europeu:
In short, the Constitution makes it clear that China practices a socialist market
economy, that the State-owned economy is the leading force of the economy, and that
when it comes to the private economy, the State does not limit itself to encouraging and
supporting it, but also guides it.
121. Conforme a peticionária, o controle do Estado pelo Partido Comunista
Chinês é destacado no 14º Plano Quinquenal do governo chinês, relativo ao período de
2021 a 2025. Como atesta o Documento de Trabalho Europeu:
As of the writing of this Report, the Party and the State have effectively grown
together and form an amalgam in which differences between structures of the Party and
those of the State has become blurred and largely indistinguishable. The fundamental
principle of separation of powers to which most western countries adhere does not play
a role in China and is even explicitly rejected.
122. No que diz respeito às associações industriais e câmaras de comércio,
estas também seriam utilizadas para controle das empresas, por meio da atuação do
Partido Comunista em tais entidades. O Documento de Trabalho Europeu conclui:
The 14th FYP therefore once again confirms that the supremacy of the public
sector under the CCP leadership over the private sector is there to stay. Moreover, the
development of the private sector should continue to be guided by the authorities. In
other words, the socialist market economy concept remains at the core of China's
economic setup, with the role of the CCP growing in importance.
123. Contrariamente ao que ocorreu no 13º Plano Quinquenal, o Estado
chinês não publicou um plano específico para o setor siderúrgico no 14º Plano
Quinquenal. Entretanto, a peticionária cita o Documento de Trabalho Europeu a esse
respeito:
the development goals for the steel industry have been incorporated into the
14th Raw Materials Five Year Plan, which covers several sectors. Emphasising from the
outset that the raw material industry is the bedrock of the real economy, the Plan states
that it was "formulated in order to implement the [14th FYP] and improve the
development quality and profitability of the raw materials industry". Complementing the
Plan, MIIT (Ministry of Industry, Information and Technology), together with NDRC
(National Development and Reform Comission) and MEE (Ministry of Ecology and
En v i r o n m e n t ) , issued, in January 2022, the Steel Industry Development GO [nota de
rodapé omitida] which set additional quantitative targets.
124. Segundo a peticionária, em síntese, constata-se que a economia chinesa
é dominada pela propriedade e controle estatal, com o Estado, intrinsicamente conectado
ao Partido Comunista Chinês, atuando por mecanismos diversos na garantia de que seus
objetivos políticos e econômicos sejam atingidos.
125. A Vallourec cita também documento da OCDE intitulado "State Enterprises in
the Steel Sector", de 2018, para embasar seus argumentos. De acordo com esse documento:
[¼] steel is a base industry, often regarded as strategic for economic
development. As such, the motivations for the presence of SEs in this sector might be
higher than for other industrial sectors. Second, steel is a capital intensive sector, where
investments in fixed assets are considerable and are to some extent irreversible thus
entailing significant sunk costs. Therefore, any preferential treatment given do SEs may
result in over-investment or heighten barriers to exit. Third, steel is an intermediate input
into a wide range of international supply chains. Therefore, any effects from the presence
of SEs in steel may propagate across several sectors and economies). Fourth, steel is a
tradable good and market distortions easily propagate through international trade in steel
[¼].
126. A
peticionária segue sua
argumentação citando
o documento
WT/TPR/S/415/Rev.1, de 2022, da OMC, que trata do exame de políticas comerciais da
China. Segundo o documento da OMC, não houve mudanças na legislação chinesa que
trate de controle de preços:
3.3.4.2 Price controls
3.190. There were no changes to the legislation concerning price controls
during the review period. Article 18 of the Price Law authorizes the competent authorities
to carry out, when necessary, price controls over: (i) products that have a significant
bearing on the national economy and people's livelihoods; (ii) a limited number of rare
products; (iii) products of natural monopoly; (iv) key public utilities; and (v) key public
services. Laws and regulations on specific industrial/service sectors may also contain
provisions on price administration that reaffirm that relevant business operators or
service providers should follow the principles and rules set out by the Price Law. These
laws and regulations include, inter alia, the Pharmaceutical Administration Law, the
Railway Law, the Postal Law, the Compulsory Education Law, the Notary Law, the Decision
of the Standing Committee of the National People's Congress on the Administration of
Judicial Authentication, the Civil Aviation Law, and the Commercial Bank Law. Laws and
regulations related to price controls are summarized in Table 3.20.
3.191. Price controls take two forms: "government-set prices" or "government-
guided prices". Government-set prices are fixed prices set by the competent authorities,
while government-guided prices are prices set by business operators within a range of
prices
set by
the
competent pricing
departments
or
other related
government
departments, within which the real price is allowed to fluctuate. The determination of
government-set prices or government-guided prices varies according to the type of
product or service. Consideration is usually given to the market situation and average
social costs, as well as economic, regional, and seasonal factors, and development and
social needs. (notas de rodapé omitidas)
127. Sobre a propriedade das empresas, o documento em questão afirma:
3.199 In China's economy, state ownership of companies is importante [sic]
and coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from
wholly SOEs and majority state ownership to the State acting as another shareholder.
[...]
3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in
charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its
management. It acts as a representative of the Government and is directly subordinated
to the State Concil.
[...]
3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to
stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence,
many large and formally private companies that may even be traded on the stock market
have the State as an importante of [sic] major shareholder (...).
128. Por fim, a peticionária reiterou que a análise dos diversos elementos de
prova apresentados demonstraria que na China, em decorrência da forte interferência do
governo, que assume inúmeras formas, preços e custos na cadeia de produção do
produto objeto da revisão não são formados em condições de economia de mercado,
razão pela qual os preços e custos das empresas investigadas chinesas não deveriam ser
utilizados com vistas à apuração de valor normal.
5.1.1.3 Da análise sobre o tratamento do setor produtivo de tubos de aço carbono sem
costura na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins
de início da revisão
129. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um
entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente
de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da
margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os
custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta revisão.
130. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da revisão
possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item
15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado
antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então,
em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos
suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses
correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada
uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os
preços ou os custos domésticos chineses.
131. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de mercado no segmento produtivo chinês de tubos de aço carbono sem
costura no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de
elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que
basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema e avaliou-
se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a
convicção da autoridade investigadora para fins de início da revisão.
132. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram
considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve
contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo,
especialmente após a crise de 2008; ii) empresas chinesas possuem em média
lucratividade mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior, e no
caso das empresas estatais estes indicadores são ainda piores; iii) a presença e o nível de
intervenção governamental, direto ou indireto, é alto, em todos os níveis de governo, e
é significativo inclusive sobre as empresas privadas; e iv) o setor siderúrgico, segmento
produtivo dos tubos de aço carbono sem costura, é considerado estratégico.
133. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de
capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das empresas
se tornou mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço, esperava-se que
o excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a redução dos preços e
o aumento dos custos decorrentes das deseconomias de escala gerariam os incentivos de
mercado que levariam as empresas a se reestruturarem.
134. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada
mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira por
meio
do
comércio internacional.
A
gravidade
e
a persistência
desta
situação,
considerando, inclusive, dados coletados pela OCDE, são evidências importantes de que
não prevalecem condições de economia de mercado no setor de aço chinês.
135. A simples presença significativa de empresas estatais no setor, contudo,
não seria por si só suficiente para se alcançar uma conclusão neste sentido. Foi apenas
por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês, especialmente
da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre os produtores
domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os problemas
refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de condições
de economia de mercado no setor do aço.
136. Inicialmente, foi possível observar que o Governo central procurou
mitigar o problema sobre capacidade produtiva especialmente após a crise de 2008, o
que pode ser constatado nas metas e diretrizes dos seus Planos gerais e específicos e na
atuação de estatais diretamente subordinadas a ele. Contudo, apesar do esforço do
Governo central chinês, o que se viu foi um aumento significativo da capacidade ociosa
até 2015, e que continua alta apesar da diminuição recente. O monitoramento do setor
realizado
pela
OCDE
chama
a
atenção para
a
permanência
da
situação
de
sobrecapacidade mundial, em contexto de possível redução da demanda decorrente das
incertezas geradas pela pandemia da COVID-19.
137. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas nos níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em corrigir
o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas mostram
que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis de Governo,
os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social,
especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente estão alinhadas aos
objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de mercado. Neste cenário, a
atuação destes entes subnacionais contribuiu significativamente para viabilizar novos
investimentos e a sustentação de prejuízos e dívidas crescentes, descoladas das condições
de economia de mercado.
138. A influência do Governo sobre as empresas privadas parece mais
reduzida, tendo em vista os dados de ociosidade, lucratividade e de endividamento destas
empresas em comparação com suas contrapartes estatais. Contudo, como visto no caso
da maior empresa privada de aço do país, não se pode afirmar que seja pouco
significativa. A presença massiva do Estado no setor, no âmbito nacional ou subnacional,
por meio de influência direta ou indireta, atrai o setor privado para a órbita do Estado
por motivos de sobrevivência ou, até mesmo, porque o alinhamento gera maiores
oportunidades de crescimento, agravando as distorções no setor.
139. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) adotou um tom mais rigoroso nas
suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo
governos locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade
instalada. Em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da capacidade instalada
líquida no país. Isso não obstante, além do nível de ociosidade ainda ser muito elevado,
a maior parte das reduções de capacidade foi realizada por empresas privadas e, no setor
público, lideradas por empresas de grande porte mais próximas do Governo central. Estas
últimas, por seu turno, obedecem majoritariamente a metas pré-definidas em nível
administrativo, que não necessariamente refletem uma alocação de recursos em que
prevaleçam condições de economia de mercado.
140. O 14º Plano Quinquenal, por sua vez, enfatizou a necessidade de
aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo o setor
siderúrgico.
141. Ressalte-se, novamente, que as conclusões supramencionadas refletem
uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo de aço na China desde 2019 - aço GNO,
encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável
austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019;
laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º
de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrada pela Resolução GECEX nº 225, de 23
de julho de 2021; revisões antidumping de cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução
GECEX nº 484, de 16 de junho de 2023 e fios de aço, encerrada pela Resolução GECEX
nº 485, de 16 de junho de 2023.
5.1.1.4 Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no
segmento produtivo de tubos de aço carbono sem costura e da metodologia de
apuração do valor normal
142. Para fins de início da investigação, concluiu-se que a peticionária logrou
êxito em demonstrar, por meio dos elementos de prova apresentados, que não
prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de tubos
de aço carbono sem costura. A conclusão se pauta, especificamente, nas sólidas
evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais
chineses corroboram o entendimento de que o setor siderúrgico é considerado
estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção
governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; (iii) há incentivos
para o desenvolvimento tecnológico e (iv) há interferência estatal em empresas atuantes
no referido setor, de forma que as decisões dos entes privados não parecem refletir as
dinâmicas puramente de mercado, mas as orientações constantes dos planos
estabelecidos pelo governo.
143. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira
de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no
Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento
produtivo chinês do produto objeto da presente revisão não prevalecem condições de

                            

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