DOU 11/12/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 236, quinta-feira, 11 de dezembro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas
à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;
VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e
de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;
X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à
celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados
para fiscalização e gestão contratual;
XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;
XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas
mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem
como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando
aplicável;
XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o
atendimento da necessidade a que se destina.
§ 2° O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos
previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1° deste artigo e, quando não contemplar
os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as devidas
justificativas.
33. O art. 18, § 2°, da Lei n° 14.133, de 2021, estabelece que os requisitos d
os incisos I, IV, VI, VIII e XIII são obrigatórios. A não previsão de qualquer um dos demais
conteúdos deverá ser justificada no próprio documento.
34. A Administração deverá elaborar o Estudo Técnico Preliminar contendo
todas as previsões necessárias, nos termos acima informados.
c) Análise de riscos (art. 72, inciso I)
35. O mapa de riscos deve conter a análise dos riscos que possam
comprometer o sucesso da contratação e a boa execução contratual. Deve ser elaborado
no módulo de Gestão de Riscos Digital, conforme previsto no item 5.2 do Instrumento de
Padronização dos Procedimentos de Contratação, com a indicação da probabilidade,
impacto, responsável e ações preventiva e de contingência para cada um dos riscos
(disponível em https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/guias/instrumento-de-
padrinizacao-dos-procedimento-de-dontratacao-agu- fev-2024.pdf) .
d) Termo de Referência (art. 72, inciso I)
36. Na elaboração do Termo de Referência, a Administração deve observar os
parâmetros e elementos definidos no art. 6°. XXIII. da Lei n° 14.133. de 2021:
Art. 6° Para os fins desta Lei, consideram-se:
[...]
XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens
e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do
contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos
técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos,
no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;
c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do
objeto;
d) requisitos da contratação;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o
contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu
encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto
será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
g) critérios de medição e de pagamento;
h) forma e critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os
parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que
devem constar de documento separado e classificado;
j) adequação orçamentária;
37. Deve observar, também, a IN SEGES/ME n° 81, de 2022, que dispõe sobre
a elaboração do Termo de Referência e sobre o Sistema TR Digital.
e) estimativa de despesa (art. 72, inciso II)
38. Os quantitativos e a estimativa de despesa devem considerar dados
pormenorizados, com a demonstração dos cálculos pelos quais se chegou à demanda
estimada. O tema é especialmente importante e deve ser registrado no processo de
forma objetiva.
39. Deve-se evitar ao máximo a elaboração de estimativas genéricas, sem
respaldo em elementos técnicos que demonstrem a exata correlação entre a quantidade
estimada e a demanda.
40. A Administração deve justificar a estimava das quantidades demandadas
com base no histórico de consumo, nas faturas anteriores e nos eventuais projetos de
ampliação da unidade, do número de servidores ou de mudanças no horário de
atendimento.
41. Deverá atentar, ainda, às diretrizes gerais do subitem 1.1 do Anexo V da
IN SEGES/MP n° 5, de 2017:
a) prever especificações que representem a real demanda de desempenho do
órgão ou entidade, não sendo admissíveis especificações que deixem de agregar valor ao
resultado da contratação ou sejam superiores às necessidades do órgão ou entidade;
b) não fixar especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias,
limitam, injustificadamente, a competitividade ou direcionam ou favoreçam a contratação
de prestador específico; e
c)
não
adotar
especificações que
estejam
defasadas
tecnológica
e/ou
metodologicamente
ou
com
preços
superiores
aos
de
serviços
com
melhor
desempenho.
42. Registre-se que a justificativa da necessidade da contratação e estimativa
da despesa constitui questão de ordem técnica e administrativa, não cabendo à
Procuradoria manifestar-se em relação ao mérito, salvo se houver afronta aos preceitos
legais (BPC n° 7).
f) pareceres jurídico e técnico (art. 72, inciso III)
43. Em relação ao parecer da área técnica, a questão foi abordada no item 5
da presente manifestação, parágrafo 25, que deve ser integralmente observado pela
Administração.
g) adequação orçamentária (art. 72, inciso IV)
44. A indicação da disponibilidade orçamentária com a respectiva indicação da
classificação funcional programática e da categoria econômica da despesa é uma
imposição legal, conforme art. 10, inciso IX, da Lei n° 8.429, de 1992, e art. 105 da Lei
n° 14.133, de 2021:
Lei n° 8.429, de 1992
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1° desta Lei, e notadamente:
[...]
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
Lei n° 14.133, de 2021
Art. 105. A duração dos contratos regidos por esta Lei será a prevista em
edital, e deverão ser observadas, no momento da contratação e a cada exercício
financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários, bem como a previsão no plano
plurianual, quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro. (g.n.)
45. Nesses termos, a Administração deverá juntar a declaração do setor
competente acerca da previsão dos recursos orçamentários necessários para fazer face às
despesas decorrentes da futura contratação, com a indicação da respectiva rubrica, como
condição essencial à assinatura do contrato.
46. Alerta-se para a necessidade de juntar, antes da celebração do contrato
administrativo, a nota de empenho suficiente para o suporte financeiro da respectiva
despesa (art. 60 da Lei n° 4.320, de 1964).
47. Se as despesas que amparam a ação forem qualificáveis como atividades,
sendo, portanto, despesas rotineiras e ordinárias, é dispensado o atendimento das
exigências do art. 16, I e II, da Lei Complementar n° 101, de 2000 (Orientação Normativa
AGU n° 52, de 2014 e Conclusão DEPCONSU/PGF/AGU n° 01/2012).
48. Assim, a Administração deve informar a natureza da ação orçamentária
para, em seguida, manifestar se se trata de situação que reclama ou não o cumprimento
do art. 16, incisos I e II, da Lei Complementar n° 101, de 2000, adotando as providências
necessárias.
h) requisitos de habilitação e qualificação (art. 72, inciso V)
49. Alerta-se que a comprovação da habilitação do contratado deve ser
exigida ainda que se trate de dispensa ou inexigibilidade de licitação e deve abranger os
aspectos essenciais à regularidade da contratação (art. 72, inciso V; c/c art. 91, § 4°; art.
92, inciso XVI; e art. 161, todos da Lei n° 14.133, de 2021).
50. Para tanto, a Administração deve verificar a situação da futura contratada
junto aos seguintes cadastros/sistemas:
Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF;
Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal -
CADIN;
Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas - CEIS, mantido pela
Controladoria-Geral da União;
Cadastro Nacional de Condenações
Cíveis por Atos de Improbidade
Administrativa, mantido pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ;
Lista de Inidôneos, mantida pelo Tribunal de Contas da União - TCU; e Banco
Nacional de Devedores Trabalhistas - CNDT.
51. É essencial, também, providenciar a declaração relativa ao cumprimento
do disposto no artigo 7°, XXXIII, da Constituição Federal.
52. Sobre o cadastro do CADIN, a eventual existência de pendência impede a
contratação e respectivos aditamentos (art. 6°-A da Lei n° 10.522, de 2002, incluído pela
Lei n° 14.973, de 2024).
53. Contudo, ainda que a situação fiscal e trabalhista da concessionária não
esteja regular, será possível a contratação, na forma da Orientação Normativa/AGU n° 9,
de 2009:
A comprovação da regularidade fiscal e trabalhista na celebração do contrato
ou no pagamento de serviços já prestados, no caso de empresas que detenham o
monopólio de serviço público, pode ser dispensada em caráter excepcional, desde que
previamente
autorizada
pela
autoridade
maior
do
órgão
contratante
e
concomitantemente, a situação de irregularidade seja comunicada ao agente arrecadador
e à agência reguladora. (g.n.)
54. Desta maneira, na ocorrência de irregularidades, a contratação poderá
prosseguir desde que (i) seja previamente autorizada pela autoridade maior do órgão
contratante e (ii) que referida autoridade comunique ao agente arrecadador e à agência
reguladora a situação de irregularidade da contratada.
i) razão da escolha do contratado e justificativa do preço (art. 72, incisos VI
e VII)
55. A razão da escolha do contratado se confunde com o próprio fundamento
da inexigibilidade da licitação, ou seja, na existência de apenas um fornecedor apto a
prestar o serviço. A questão foi tratada no item 5 do presente parecer de orientação da
presente
manifestação referencial,
que deve
ser
integralmente observado
pela
Administração.
56. Quanto à justificativa do preço, como o serviço de abastecimento de água
potável e de esgotamento sanitário é remunerado por tarifa pública, não é necessária a
realização de pesquisa para verificar a vantajosidade dos preços a serem contratados.
57. De outro lado, a Orientação Normativa AGU n° 17, de 2009, dispõe:
É obrigatória a justificativa de preço na inexigibilidade de licitação, que deverá
ser realizada mediante a comparação da proposta apresentada com preços praticados
pela futura contratada junto a outros órgãos públicos ou pessoas privadas.
58. Assim, a Administração deve comprovar que os valores cobrados pela
futura contratada são compatíveis com aqueles cobrados dos consumidores do mesmo
padrão. Para tanto, deverá juntar o ato normativo que fixa as tarifas a serem cobradas
de acordo com as categorias de usuários e as faixas de consumo, sendo admitida a
indicação do endereço eletrônico para tal consulta.
59. Se houver condições mais favoráveis de contratação, com política especiais
de preços, essas devem ser observadas na contratação.
j) autorização da autoridade competente (art. 72, inciso VIII)
60. A Administração deve providenciar a autorização para a contratação
direta, após a
correta instrução processual, observando as
regras internas de
competência.
61. Recomenda-se que o ato de autorização da contratação direta seja
disponibilizado em sítio eletrônico oficial (Portal Nacional de Contratações Públicas), nos
termos do art. 6°, LI I; 174, I e § 2°, III, todos da Lei n° 14.133, de 2021.
k) alinhamento com o Plano de Contratações Anual e com o Plano Diretor de
Logística Sustentável, além de outros instrumentos de planejamento da Administração
62. A Administração deverá atestar que a contratação está contemplada no
Plano de Contratações Anual da entidade e alinhada com o Plano Diretor de Logística
Sustentável, nos termos do Decreto n° 10.947, de 2022, do art. 7° da IN SEGES/ME n° 81,
de 2022, e da Portaria SEGES/ME n° 8.678, de 2021.
l) critérios de sustentabilidade
63. Em relação aos critérios e práticas de sustentabilidade (art. 5°; art. 11,
inciso IV; art. 18, § 1°, inciso XII, e § 2°, da Lei n° 14.133, de 2021, art. 7°, inciso XI, da
Lei n° 12.305, de 2 de agosto de 2010, e art. 9°, incisos II e XII, da IN SEGES n° 58, de
2022), deverão ser tomados os seguintes cuidados gerais:
a) definir os critérios e práticas objetivamente no termo de referência como
especificação técnica do objeto, obrigação da contratada ou requisito previsto em lei
especial;
b) justificar a exigência nos autos; e
c) verificar o alinhamento da contratação com o Plano de Gestão de Logística
Sustentável.
64. Recomenda-se consulta ao Guia Nacional de Contratações Sustentáveis,
disponibilizado
pela
Advocacia-Geral
da
União
em
seu
sítio
eletrônico:
https://www.gov.br/agu/pt-
br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/licitacoes-sustentaveis.
65. Se o serviço não se sujeitar a critérios de sustentabilidade ou se as
especificações
restringirem indevidamente
a
competição
em dado
mercado,
a
Administração deverá apresentar justificativa nos autos.
7. MINUTA DE CONTRATO - CONTRATO DE ADESÃO
66. A formalização da contratação ocorrerá mediante assinatura de contrato
de adesão fornecido pela concessionária. Nesses casos, a Administração não tem
prerrogativas e não pode alterar seu conteúdo, devendo acatar as regras impostas, como
qualquer outro consumidor do serviço.
67. O Tribunal de Contas da União (Decisão 537/1999 - TCU - Plenário), na
vigência da Lei n° 8.666, de 1993, tratou do assunto, concluindo que, quando for usuária
de serviço público, como energia elétrica, água e esgoto, a Administração não tem
posição privilegiada, já que o contrato não é administrativo típico. Vale registrar que o
fundamento jurídico do entendimento da Corte de Contas permanece válido à luz da Lei
n° 14.133, de 2021.
68. Registre-se, ainda, o Parecer n° 05/2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU:
I. Nas prestações de serviços públicos em que a Administração Pública é
tomadora da prestação, por se tratarem de contrato de adesão, as regras são
predominantemente privadas, ficando em condição de igualdade como qualquer usuário
do serviço público concedido, devendo observar as regras dos artigos 55 e 58 a 61 da Lei
8.666, de 1993, conforme expressamente dispõe o inc. II do § 3°, do art. 62, da
mencionada lei.
II. São serviços os quais a Administração se vê compelida a contratar serviços
indispensáveis e, em certos casos, em regime de monopólio, que, por isso, são
considerados não só úteis, mas essenciais, ficando, a partir daí, vinculada àquele contrato
por muitos anos, classificados como contratos cativos de longa duração.
III. Nesses casos, cabe à Administração simplesmente aderir ao contrato
padrão da concessionária do serviço público, não cabendo à Administração alterar
qualquer de suas cláusulas, adotando técnicas de contratação estandardizada. (g.n.)