DOU 11/12/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 236, quinta-feira, 11 de dezembro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
2. DA FUNDAMENTAÇÃO
4. NORMAS DE GOVERNANÇA
19. A Administração deve comprovar
a autorização para celebrar a
contratação, prevista no art. 3° do Decreto n° 10.193, de 2019, aplicável para as
atividades de custeio. Observa-se que a Portaria ME n° 7.828, de 2022, estabelece
normas complementares para o cumprimento do Decreto.
20. Tal autorização deve ser juntada aos autos antes da efetiva contratação,
devendo a Administração certificar-se da obediência das regras internas de competência
(art. 3° da Portaria ME n° 7.828, de 2022).
21. As disposições do Decreto n° 10.193, de 2019, não se aplicam às agências
reguladoras, nos termos de seu art. 1°, parágrafo único, II.
22. A Administração deve se manifestar acerca da essencialidade e o interesse
público da contratação para os fins do art. 3° do Decreto n° 8.540, de 2015.
5. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO - EXCLUSIVIDADE NO FORNECIMENTO
23. Em princípio, todas as contratações realizadas pelo Poder Público devem
ser precedidas de licitação (CF, art. 37, XXI). Em alguns casos, porém, a competição se
torna inviável ou impossível, já que ausente uma de suas razões de existir: a pluralidade
de ofertas que leve a uma disputa entre particulares, com vistas à melhor proposta para
a Administração. Nesse caso, a licitação será inexigível.
24. Enquanto na dispensa de licitação, a competição é possível, mas a
realização do certame não é obrigatória por força de lei, na inexigibilidade, o ente
público não tem opção, não há discricionariedade. Nesse caso, é impossível obter
propostas
equivalentes, ou
seja,
ter o
produto
ou
serviço necessário
prestado
satisfatoriamente por mais de um fornecedor. A inexigibilidade é condição que se impõe
à Administração, como única forma de atendimento ao interesse público.
25. A contratação direta por inexigibilidade de licitação está prevista no art.
74 da Lei n° 14.133, de 2021:
Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos
casos de:
I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de
serviços que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial
exclusivos;
[...]
§ 1° Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo, a Administração
deverá demonstrar a inviabilidade de competição mediante atestado de exclusividade,
contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de
comprovar que
o objeto é
fornecido ou
prestado por produtor,
empresa ou
representante comercial exclusivos, vedada a preferência por marca específica. (g.n.)
26. A situação de inexigibilidade deve ser justificada, devendo o processo ser
instruído, ainda, com a razão da escolha do fornecedor e a justificativa do preço, nos
termos do parágrafo único do art. 72 da Lei n° 14.133, de 2021.
27. No caso, os serviços públicos de fornecimento de energia elétrica são, em
geral, objeto de concessão pelo Poder Público, sendo prestados de forma exclusiva pela
concessionária local, o que inviabiliza a competição. Contudo, tal hipótese deve estar
devidamente comprovada nos autos.
28. É condição para a utilização da presente manifestação jurídica referencial
a comprovação de que a concessionária detém exclusividade na prestação do serviço de
fornecimento de energia elétrica na localidade a ser atendida.
29. Portanto, para que seja
cabível a contratação direta, mediante
inexigibilidade de licitação, o órgão assessorado deverá elaborar parecer técnico (artigo
72, inciso III, da Lei n° 14.133, de 2021) que demonstre documentalmente nos autos, a
existência dos seguintes requisitos, cumulativamente:
a) a inviabilidade de competição, demonstrando as reais necessidades e a
essencialidade do serviço, havendo apenas uma única solução possível; e
b) a existência de um único fornecedor com capacidade e qualificações para
ser contratado.
30. A Administração deve instruir o processo com a documentação que
comprove a exclusividade na prestação do serviço de fornecimento de energia elétrica
pela empresa Concessionária que será contratada, o que pode ser feito pelas seguintes
formas:
- declaração da empresa sobre a exclusividade;
- cópia da lei estadual/municipal que determina a criação do serviço e sua
abrangência; e/ou
- cópia do contrato de concessão em que esteja especificada a abrangência da
atuação da empresa contratada.
31. A análise de mérito acerca da inviabilidade de competição não compete a
este órgão consultivo, que não possui a expertise necessária para verificar se, de fato,
existe ou não viabilidade de competição, cabendo à área técnica se certificar quanto à
veracidade das informações trazidas aos autos.
32. Somente após estar comprovado nos autos que é o caso de exclusividade
na prestação dos serviços, o ente assessorado pode seguir na análise dos termos
seguintes do presente parecer referencial.
6. INSTRUÇÃO PROCESSUAL
6.1 Documentos obrigatórios
33. O artigo 72 da Lei n° 14.133, de 2021, traz os documentos obrigatórios
que devem instruir a fase de planejamento do processo de contratação direta:
I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico
preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no
art. 23 desta Lei;
III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o
atendimento dos requisitos exigidos;
IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários
com o compromisso a ser assumido;
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação
e qualificação mínima necessária;
VI - razão da escolha do contratado;
VII - justificativa de preço;
VIII - autorização da autoridade competente.
34. A Administração deverá se certificar da adequada elaboração e juntada de
cada um desses documentos nos autos.
35. Embora sejam documentos de natureza essencialmente técnica, seguem
observações a título de orientação jurídica:
a) Documento de Formalização da Demanda (art. 72, inciso I)
36. O Documento de Formalização da Demanda deve trazer os conteúdos do
art. 8° do Decreto n° 10.947, de 2022, especialmente a justificativa da necessidade da
contratação, o nome da área requisitante ou técnica com a identificação do responsável
e a indicação da data pretendida para a conclusão da contratação.
b) Estudo Técnico Preliminar (art. 72, inciso I)
37. O art. 18, inciso I e § 1°, da Lei n° 14.133, de 2021, e a IN SEGES/ME n°
58, de 2022, estabelecem que a Administração deverá elaborar estudo técnico preliminar
da contratação, que constitui a primeira etapa do planejamento de uma contratação e o
fundamento para o termo de referência (art. 6°, XX, da Lei n° 14.133, de 2021, c/c art.
6° da IN SEGES/ME n° 58, de 2022):
Art. 18. [...]
§ 1° O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste
artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a
permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os
seguintes elementos:
I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser
resolvido sob a perspectiva do interesse público;
II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual,
sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da
Administração;
III - requisitos da contratação;
IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das
memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem
interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de
escala;
V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas
possíveis,
e justificativa
técnica
e
econômica da
escolha
do tipo de
solução a
contratar;
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que
poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu
sigilo até a conclusão da licitação;
VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas
à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;
VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade
e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros
disponíveis;
X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à
celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados
para fiscalização e gestão contratual;
XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;
XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas
mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem
como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando
aplicável;
XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o
atendimento da necessidade a que se destina.
§ 2° O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos
previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1° deste artigo e, quando não contemplar
os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as devidas
justificativas.
38. O art. 18, § 2°, da Lei n° 14.133, de 2021, estabelece que os requisitos
dos incisos I, IV, VI, VIII e XIII são obrigatórios. A não previsão de qualquer um dos
demais conteúdos deverá ser justificada no próprio documento.
39. A Administração deverá elaborar o Estudo Técnico Preliminar contendo
todas as previsões necessárias, nos termos acima informados.
c) Análise de riscos (art. 72, inciso I)
40. O mapa de riscos deve conter a análise dos riscos que possam
comprometer o sucesso da contratação e a boa execução contratual. Deve ser elaborado
no módulo de Gestão de Riscos Digital, conforme previsto no item 5.2 do Instrumento de
Padronização dos Procedimentos de Contratação, com a indicação da probabilidade,
impacto, responsável e ações preventiva e de contingência para cada um dos riscos
(disponível em https://www.aov.br/aau/pt-br/composicao/cau/cau/auias/instrumento-de-
padronizacao-dos-procedimento-de-contratacao-aau- fev-2024.pdf).
d) Termo de Referência (art. 72, inciso I)
41. Na elaboração do Termo de Referência, a Administração deve observar os
parâmetros e elementos definidos no art. 6°, XXIII, da Lei n° 14.133, de 2021:
Art. 6° Para os fins desta Lei, consideram-se:
[...]
XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens
e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do
contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos
técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses
estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;
c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do
objeto;
d) requisitos da contratação;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o
contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu
encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto
será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
g) critérios de medição e de pagamento;
h) forma e critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os
parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que
devem constar de documento separado e classificado;
j) adequação orçamentária;
42. Deve observar, também, a IN SEGES/ME n° 81, de 2022, que dispõe sobre
a elaboração do Termo de Referência e sobre o Sistema TR Digital.
e) estimativa de despesa (art. 72, inciso II)
43. Os quantitativos e a estimativa de despesa devem considerar dados
pormenorizados, com a demonstração dos cálculos pelos quais se chegou à demanda
estimada. O tema é especialmente importante e deve ser registrado no processo de
forma objetiva.
44. Deve-se evitar ao máximo a elaboração de estimativas genéricas, sem
respaldo em elementos técnicos que demonstrem a exata correlação entre a quantidade
estimada e a demanda.
45. A Administração deve justificar a estimava das quantidades demandadas
com base no histórico de consumo, nas faturas anteriores e nos eventuais projetos de
ampliação da unidade, do número de servidores ou de mudanças no horário de
atendimento.
46. Deverá atentar, ainda, às diretrizes gerais do subitem 1.1 do Anexo V da
IN SEGES/MP n° 5, de 2017:
a) prever especificações que representem a real demanda de desempenho do
órgão ou entidade, não sendo admissíveis especificações que deixem de agregar valor ao
resultado da contratação ou sejam superiores às necessidades do órgão ou entidade;
b) não fixar especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias,
limitam, injustificadamente, a competitividade ou direcionam ou favoreçam a contratação
de prestador específico; e
c) não adotar especificações que
estejam defasadas tecnológica e/ou
metodologicamente
ou
com
preços
superiores
aos
de
serviços
com
melhor
desempenho.
47. Registre-se que a justificativa da necessidade da contratação e estimativa
da despesa constitui questão de ordem técnica e administrativa, não cabendo à
Procuradoria manifestar-se em relação ao mérito, salvo se houver afronta aos preceitos
legais (BPC n° 7).
f) pareceres jurídico e técnico (art. 72, inciso III)
48. Em relação ao parecer da área técnica, a questão foi abordada no item 5
da presente manifestação, parágrafo 30. que deve ser integralmente observado pela
Administração.
g) adequação orçamentária (art. 72, inciso IV)
49. A indicação da disponibilidade orçamentária com a respectiva indicação da
classificação funcional programática e da categoria econômica da despesa é uma
imposição legal, conforme art. 10, inciso IX, da Lei n° 8.429, de 1992, e art. 105 da Lei
n° 14.133, de 2021:
Lei n° 8.429, de 1992
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres
das entidades referidas no art. 1° desta Lei, e notadamente:
[...]
IX- ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
Lei n° 14.133, de 2021
Art. 105. A duração dos contratos regidos por esta Lei será a prevista em
edital, e deverão ser observadas, no momento da contratação e a cada exercício
financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários, bem como a previsão no plano
plurianual, quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro. (g.n.)