DOU 26/12/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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16
Nº 246, sexta-feira, 26 de dezembro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
163. O plano nacional estaria no topo do sistema, juntamente com outras políticas como a "Made in China", a "Belt and Road Initiative" e outros planos de médio e longo prazo.
Atualmente, as diretrizes políticas na China seriam definidas no "14º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Nacional Econômico e Social", cuja vigência seria de 2021 a 2025. Aplicável ao
setor siderúrgico, em particular, haveria também o "14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias-Primas". Em resumo, essas políticas serviriam de base para o
setor no que tange aos investimentos, ao impacto ambiental, à energia, ao crédito, às utilidades, à construção de novas fábricas, entre outros.
164. Com base no plano nacional, as províncias e os municípios editariam uma série de planos e políticas gerais e setoriais para sua região geográfica e para ramos estratégicos.
Esses governos deteriam relativa autonomia para customizar as políticas de acordo com a realidade local, o que poderia fazer com que as formas de intervenção no setor siderúrgico
assumam características diferentes e particulares para cada região/município, conforme explicaria a OCDE:
Broad directives and approaches that provincial and prefectural governments need to undertake have been indicated, but it is up to the provincial and prefectural governments
to define the practical steps that the concrete implementation of the central government directives will take. In that sense, local governments hold considerable autonomy to tailor their
approach under the specified guidelines and can differ significantly across provinces and municipalities. A diagram illustrating the different layers of the Chinese government is shown
below.
[imagem suprimida]
165. No que tange à propriedade estatal de empresas, o governo chinês manteria uma quantidade significativa de SOEs (State-owned Enterprises), através das quais exerceria
influência substancial e direta sobre a economia, influência que se concentraria em setores como o siderúrgico, mas também de energia, de serviços públicos e de transporte, de serviços
financeiros e de telecomunicações. As implicações referentes aos protagonismos das empresas estatais chinesas teriam sido sublinhadas pela OMC da seguinte forma:
The importance of SOEs in China's economy, coupled with high amounts of financial support, may affect the functioning of market-oriented policies and practices. It would appear
that SOEs in China often benefit from credits extended by state banks or other forms of financing, implicit guarantees, capital injections, and preferential access to inputs. (Grifou-se)
166. Ainda segundo a OMC, o número de SOEs na China aumentou de 2013 a 2019 e essas empresas já representariam 5,5% do total de entidades ligadas ao setor industrial.
Se considerada a representatividade das SOEs em relação aos ativos, tem–se que 40% seriam controlados diretamente pelo Estado chinês, o que demonstraria se tratar de megaempresas
estatais. O quadro abaixo resume os indicadores analisados pela OMC:
SOEs in China's economy, 2013-19
.Sector
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
.Industrial sector*
.
.
.
.
.
.
.Number of total enterprises
.369,813
.377,788
.383,148
.378,599
.372,729
.378,440
377,815
.Number of SOEs
.18,574
.18,808
.19,273
.19,022
.19,022
.18,670
20,683
.% of SOEs
.5,0
.5,0
.5,0
.5,0
.5,1
.4,9
5,5
.Total assets (CNY billion)
.87,075
.95,678
.102,304
.108,587
.112,191
.113,438
120,587
.Total assets of SOEs (CNY billion)
.34,399
.37,131
.39,740
.41,770
.43,962
.43,991
46,968
.% of SOEs
.39,5
.38,8
.38,8
.38,5,39,2
.39,2
.38,8
38,9
.Total Profits (CNY billion)
.6,815
.6,815
.6,619
.7,192
.7,492
.6,635
6,580
.Total profits of SOEs (CNY billion)
.1,592
.1,451
.1,142
.,1232
.1,722
.1,858
1,607
.% of SOEs
.23,4
.21,3
.17,2
.17,1
.23,0
.28,0
24,4
.Construction
.
.
.
.
.
.
.Number of enterprises
.78,919
.81,141
.80,911
.83,017
.88,074
.95,400
--
.Number of SOEs
.3,847
.3,753
.3,6030
.3,593
.3,453
.3,080
--
.% of SOEs
.4,9
.4,6
.4,5
.4,3
.3,9
.3,2
--
.Gross output value (CNY billion)
.16,037
.17,671
.18,076
.19,357
.21,394
.23,509
--
.Gross output value of SOEs (CNY billion)
.2,074
.2,207
.2,177
.2,385
.2,641
.2,626
--
.% of SOEs
.12,9
.12,5
.12,0
.12,3
.12,3
.11,2
--
-- Not available
Fonte: Petição/National Bureau of Statistics, China Statistical Yearbook
167. A partir do quadro, verificar–se-ia que apenas 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 se originaria das SOEs. Assim, seria possível inferir que, de modo geral, as
empresas estatais seriam menos rentáveis do que as empresas privadas. Segundo Nicholas Lardy, especialista em política chinesa no Peterson Institute for International Economics, essas
empresas seguiriam atuando de forma muito menos eficiente em comparação ao setor privado, sendo que cerca de 2/5 das empresas em questão teriam prejuízos mesmo após receberem
incentivos do governo. Isso porque, suas atividades seriam orientadas para a implementação das políticas chinesas e não necessariamente à obtenção de lucro, como ocorreria caso se
tratasse de uma economia de mercado.
168. Segundo as peticionárias, não obstante a clara interferência do governo chinês na siderurgia por meio das empresas estatais, caberia destacar que as fronteiras entre as
empresas estatais e as empresas privadas não seriam tão precisas na economia chinesa. Nesse sentido, o estudo contratado pelo Instituto Aço Brasil, denominado "China como
Não–Economia de Mercado e a Indústria do Aço", elaborado com base em informações da obra "The reform myth: How China is using State power to create the world's dominant steel
industry", teria verificado que a Shagang, maior empresa privada da China e uma das principais produtoras de aços, teria parte relevante de seu controle acionário pelo governo central
chinês:
For example, the Shagang Group, the fifth largest steel producer in China, claims to be the country's largest privately owned steel producer. However, Chinese government
ownership in the enterprise is significant. The firm was formed in 1975 as a village enterprise, and changed its name to Jiangsu Zhigang Group in 1995. The firm's ownership status changed
in 2001, during a period of asset-stripping management buyouts in the Chinese steel industry. Approximately 17 percent of the firm was purchased by the plant general manager and 25
percent of the firm was sold to the Jiangsu Province SASAC [Supervision and Administration Commission of the State Council]. An additional 23 percent went to the company's labor union,
which is controlled by the Chinese Communist Party, and almost 35 percent went to the 'employees of shebang.' (...) In short, even China's largest 'privately' owned producer is substantially
state-owned, and appears to have received capital inflows from the state in the same year that its capacity doubled.
169. Além disso, o estudo também teria verificado a existência de parcerias e alianças estratégicas entre siderúrgicas estatais e privadas, conduzidas pelo governo central, bem
como a elevada participação societária do governo chinês também em empresas privadas. Por exemplo, em 2010, a Hebei Steel teria estabelecido uma aliança com doze empresas privadas
localizadas na província de Hebei, por meio da qual adquirira o controle de 10% de participação em cada empresa privada em troca de compartilhar sua gestão, tecnologia e rede de vendas
com as empresas–alvo. De acordo com o estudo, ainda, para a Hebei Steel, a aliança serviu como forma de seguir as diretrizes do governo sem nenhuma contrapartida financeira.
170. As peticionárias indicaram que constaria da versão mais recente do Estudo China como Não Economia de Mercado e a Indústria do Aço que
[ R ES T R I T O ] .
171. Além disso, destacaram a conclusão desse Estudo:
[ R ES T R I T O ]
172. E, ainda, ressaltaram o trecho da declaração da Jiangsu Shagang, que seria a maior siderúrgica privada da China e que ocuparia o 6º lugar no ranking mundial em 2023,
que teria sido obtido pela Comissão Europeia, que comprovaria como mesmo empresas privadas continuam aderindo às políticas governamentais:
"In the future, Shagang Group will conscientiously implement the State policy concerning the steel industry development. With the guideline of the Scientific Concept of
Development, Shagang would persistently follow the development strategy of 'Doing the Steel Industry Finer and Stronger, Doing the Modern Logistics Stronger and More Excellent, Doing
the Non-Steel Industry better and more sufficient'. Shagang shall continuously speed up its pace of the transformation and upgrading, and constantly enhance its comprehensive
competitiveness. Shagang Group will make new contributions in order to forge a 'Hundred-year-Old Factory', construct a harmonious Jiangsu and build a powerful steel country."
173. Em artigo, Jorge Miranda traria outros exemplos de como a China não seguiria as regras de mercado e distorceria o custo do capital para além dos fatores de produção,
como por meio do mercado de ações, cuja classificação de risco seria realizada em grande parte por agências estatais, sendo que, entre 2009 e 2015, quase 97% dos títulos teriam sido
emitidos como AA ou mais, ou seja, de baixo risco.
174. Miranda teria afirmado que a política microeconômica da China seria baseada em quatro principais pilares: (i) fornecimento de fatores de produção, de matérias–primas e
de utilidades a preços mais baixos; (ii) autorização para que as estatais atuem sem limitações orçamentárias; (iii) regulação das empresas chinesas para que não compitam entre si em
excesso e (iv) estímulo das empresas consideradas estratégicas. Segundo as peticionárias, o autor haveria concluído que, ainda que o país não fosse o primeiro a intervir na economia, a
magnitude com a qual o faria não teria precedentes, de forma que a China não poderia ser considerada uma economia de mercado.
4.1.1.2.1.1. Planos quinquenais nacionais e o setor siderúrgico
175. A política industrial chinesa teria sido implementada por meio de "Planos Quinquenais", que permitiriam ao governo controlar o desenvolvimento econômico do país e
implementar políticas específicas para apoiar a reestruturação e expansão de determinadas indústrias, entre elas, a siderúrgica.
176. Todos os Planos Quinquenais possuiriam a previsão do desenvolvimento das indústrias de matérias–primas e de energia, sendo a siderurgia uma das indústrias prioritárias,
cuja presença remontaria ao oitavo e assim permaneceria no atual 14º Plano Quinquenal. Esses planos selecionariam segmentos específicos e estratégicos que deveriam receber subsídios
e outros incentivos, estabelecendo metas de produção e exportação e encorajando o desenvolvimento de tecnologias para a produção de aço com alto valor agregado.
177. De acordo com as peticionárias, o 8º Plano Quinquenal (referente aos anos de 1991 a 1995) trataria do desenvolvimento da indústria siderúrgica chinesa, expressando o
desejo do governo chinês por um rápido desenvolvimento econômico em indústrias de matérias–primas centrais e de energia.
178. Com relação ao aço, o plano teria fixado de produção de 88 milhões de toneladas para 1995. Especificamente no que se referiria à região leste, o plano determinaria a
concessão de subsídios na forma de fundos de reserva, de tecnologia, de talentos etc.. Por fim, o plano também indicaria especificamente que a região leste da China deveria "desenvolver
vigorosamente uma economia orientada à exportação" e desenvolver produtos com alto valor agregado. O plano estabeleceria uma meta para o crescimento anual da exportação de
13%.
179. O 9º Plano Quinquenal (referente aos anos de 1996 a 2000) mereceria destaque pela forma como teria socorrido a deficitária indústria siderúrgica chinesa. Apesar dos
subsídios governamentais, pelo menos um terço das empresas estatais estaria sofrendo grandes prejuízos naquele período. Constantemente, o governo chinês teria determinado que os
bancos financiassem essas empresas estatais através de empréstimos ou simplesmente cobrissem suas perdas com subsídios diretos.
180. Segundo as peticionárias, durante a vigência do 9º Plano Quinquenal, o governo chinês teria traçado uma grande estratégia de reforma das empresas estatais, que se
basearia no princípio de "salve os grandes, perca os pequenos". Nesse sentido, empresas estatais menores e não fundamentais teriam sido privatizadas ou fechadas e empresas estatais
grandes e importantes - incluindo as da indústria siderúrgica - foram fundidas e transformadas em empresas estatais ainda maiores e mais avançadas. A reestruturação das empresas
siderúrgicas não teria sido concluída e se manteria como um objetivo dos Planos Quinquenais desde então.
181. O 10º Plano Quinquenal (referente aos anos de 2001 a 2005), por sua vez, teria dado continuidade à reestruturação de indústrias tradicionais (entre elas a indústria
siderúrgica) e aprofundado o envolvimento de governos locais na concessão de subsídios às empresas da indústria siderúrgica chinesa.
182. Em relatório sobre a implementação do 10º Plano, segundo as peticionárias, teria sido reforçada a intenção de promover o desenvolvimento da indústria siderúrgica chinesa,
por meio de interferência do Estado no segmento, inclusive com oferecimento de crédito e de concessão de terra. Nesse sentido, destacaram:
(...) we will use mainly economic and legal means supplemented by administrative means to guide and promote sound development of the iron and steel, electrolytic aluminum
and cement industries. (...) We will put into practice all regulatory measures set forth in the Report on the Work of the Government for providing guidance through state policy and planning
and industrial information, tightening market access and strengthening management of land use and credit.
183. Por meio desse plano, o governo teria estabelecido a estratégia para desenvolvimento da região oeste chinesa, com base na promulgação de políticas e na implementação
de medidas a fim de transferir investimentos diretamente para o local, como se observaria no trecho reproduzido abaixo:
The State Council has already promulgated a number of policies and measures to support the development of the western region. The state will invest more in the west and
increase transfer payments from the national budget to local budgets there.
184. O 11º Plano Quinquenal (referente aos anos 2006 a 2010) seria notável por seu foco na concessão de subsídios a empresas da indústria siderúrgica, que produziriam
produtos de alto valor agregado e, portanto, suscetíveis de serem exportados.
185. A parte 1, do capítulo 13, do documento "Outline of the Eleventh Five-Year Plan for Economic and Social Development", que trataria especificamente da indústria
metalúrgica, determinaria que o governo chinês e os governos locais deveriam encorajar a formação de um grupo de empresas internacionalmente competitivas. O referido documento
também determinaria o aumento da qualidade dos produtos da indústria siderúrgica.

                            

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