DOU 26/12/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 246, sexta-feira, 26 de dezembro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
452. Ou seja, as empresas chinesas, lideradas e apoiadas pelo Estado chinês,
continuariam investindo em (i) novas capacidades e modernização de suas plantas, (ii) a
realocação de plantas conforme as diretrizes dos planos firmados pela China e (iii)
instalação de novas plantas em terceiros países, com destaque para o sudeste asiático,
mas também África e América Latina.
453. As peticionárias assinalaram também que o aumento da capacidade e da
produção na China contrastaria com a insuficiente demanda de aço no mercado interno
chinês, em especial pela demanda letárgica no setor de construção civil, incertezas sobre
o abastecimento de energia, aumento de custos de produção e endividamento público
elevado.
454. A demanda estagnada no mercado interno chinês incentivaria as
empresas chinesas
a aumentarem
a oferta
de aço
no mercado
internacional,
aprofundando ainda mais os impactos do excesso de capacidade existente no setor.
Registrou que, em 2023, o governo chinês teria suspendido restrições impostas ao
volume de produção de aço no país na tentativa de aquecer a economia chinesa, o que
teria contribuído ainda mais para a inundação do mercado com produtos chineses.
455. Relatório da OCDE de 2023 confirmaria que a capacidade instalada na
China para a produção de aço bruto já estaria próxima de 1,15 bilhões de toneladas
com base em dados de 2022, o que muito provavelmente estaria subestimado, pois o
relatório não consideraria os dados referentes a "capacidades ilegais".
456. Frisou que, desde 2019, a China enfrentaria sérios problemas para coibir
o avanço de plantas ilegais, que incluíam projetos não aprovados pelo governo,
religamento de plantas com equipamentos desatualizados e a manutenção de
capacidades que deveriam ser substituídas por tecnologias mais recentes seguindo os
programas e as diretrizes do governo chinês.
457. Todavia, essa seria a maior capacidade já registrada para a China de
acordo com os levantamentos realizados pela OCDE, sendo o país responsável por
metade da capacidade instalada no mundo, fortemente sustentada pelo Estado chinês,
especialmente pela via de subsídios. A manutenção da capacidade instalada na China
combinada com os investimentos realizados pelos produtores chineses para novas
plantas em terceiros países, em estrita obediência às políticas industriais do país, teria
feito com que o excesso de capacidade global em 2023 ultrapassasse 610 milhões de
toneladas, o que, segundo a OCDE, não seria compatível com uma indústria de aço
sustentável e viável economicamente. Veja–se:
The trends in recent years indicate that some decoupling may be taking place
between capacity and production. Although both have increased, production growth in
the last couple of years has slowed relative to capacity. As a result, the gap between
global steelmaking capacity and crude steel production could widen from 556.1 mmt in
2022 to 610.8 mmt in 2023, reflecting renewed weakness in global steel demand and
production.
This also means that the global steel capacity utilisation rate could decline
for the second consecutive year, falling by 1.7 percentage points to 75.6% in 2023. A
persistently low rate of capacity utilisation such as currently observed suggests a need
for supply side measures to reduce excess capacity, particularly in an environment
where the global economy is slowing due to increasing costs including energy costs,
continued inflation and monetary tightening in major economies and regions, and
economic uncertainties are expected to last for some time. (grifou-se)
[gráfico suprimido]
458. O Escritório do Representante de Comércio dos Estados Unidos ("USTR")
divulgou relatório em que comenta especificamente sobre a gravidade do excesso de
capacidade no setor siderúrgico em decorrência da implementação das diretrizes
formuladas pelo Estado chinês:
From 2000 to 2021, China accounted for 71 percent of global steelmaking
capacity growth, an increase well in excess of the increase in global and Chinese
demand over the same period. Currently, China's capacity represents about one-half of
global capacity and more than twice the combined steelmaking capacity of the EU,
Japan, the United States and Brazil.
At the same time, China's steel production is continually reaching new highs,
eclipsing demand. In 2020, China's steel production climbed above one billion metric
tons for the first time, reaching 1,065 million metric tons, a seven percent increase from
2019, and remained high at 1,033 million metric tons in 2021, despite a significant
contraction in domestic steel demand. This sustained ballooning of greenhouse gas
(GHG) emissionsintensive steel production, combined with weakening economic growth
and a slowdown in the Chinese construction sector, has flooded the global market with
excess steel supply at a time when the steel sector outside of China is still recovering
from the severe demand shock brought on by the COVID-19 pandemic and the ongoing
effects of Russia's war of aggression against Ukraine. In 2021, China exported more steel
than the world's second and third largest steel producers, India and Japan, combined.
Today, China remains by far the world's largest exporter of steel. (grifou-se)
459. Além disso, os dados da World Steel Association confirmariam que a
China vem aumentando rapidamente o volume de produção de aço desde 2017,
superando 1 bilhão de toneladas nos últimos três anos, conforme demonstrado no
gráfico a seguir:
[gráfico suprimido]
460. Assim, manter–se-ia o cenário
de sobrecapacidade no mercado
siderúrgico mundial, causado principalmente pelos investimentos em novas capacidades
e aumentos de produção de aço na China. Essa tendência, que iria na contramão do
funcionamento de uma economia de mercado, ocorreria porque o Governo chinês
considera o setor siderúrgico estratégico para a implementação de suas políticas e
planos, sendo responsável por financiar e orientar a atuação dos produtores locais, com
destaque para a elevada participação de empresas estatais e empresas que são
obrigadas a seguir as diretrizes do Estado chinês.
461. Essa tendência, de acordo com as peticionárias, tenderia a perpetuar os
problemas decorrentes do excesso de capacidade existente no setor siderúrgico mundial,
em detrimento dos players situados em países de economia de mercado, que não
teriam acesso aos mesmos gigantescos recursos despejados pelo governo chinês, em
especial nas empresas estatais que dominam a produção de aço na China.
4.1.1.2.3.5. Precedentes brasileiros de não economia de mercado no setor
siderúrgico da China
462. As peticionárias apontaram que, desde 2019, o DECOM já teria se
posicionado sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no
segmento produtivo de aço na China. Exemplos seriam as investigações de aço G N O,
austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de
2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº
4.353, de 1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX
nº 225, de 23 de julho de 2021, e, mais recentemente, tubos de aço carbono, encerrada
pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023.
463. Citaram, ainda, as recentes
Circulares SECEX de abertura das
investigações de dumping nas exportações da China para o Brasil de folhas metálicas de
aço carbono (Circular SECEX nº 09, de 29 de fevereiro de 2024), de aços pré-pintados
(Circular SECEX nº 10, de 7 de março de 2024), de aços planos laminados a frio (Circular
SECEX nº 43, de 16 de agosto de 2024) e de laminados planos revestidos (Circular SECEX
nº 47/2024), que teriam considerado o setor de aço chinês como economia não de
mercado para fins da abertura da investigação. Portanto, observaram que não se trataria
de tema novo para a autoridade, que já acumularia vasto conhecimento sobre a
organização do setor do produto similar fora dos padrões que seriam observáveis em
uma economia de mercado.
4.1.1.2.4. Da conclusão das peticionárias sobre o tratamento da China para
fins de cálculo do valor normal
464. Por fim, as peticionárias apresentaram os pontos que entendem
justificar o tratamento da China como não economia de mercado na presente
investigação, com base nas principais constatações do Estudo "China como Não
Economia de Mercado e a Industria do Aço", de 2024:
[ R ES T R I T O ]
465. Além disso, as peticionárias apontaram que esse mesmo Estudo
ressaltaria o tratamento e a intervenção direta do governo chinês em diferentes
siderúrgicas relevantes:
[ R ES T R I T O ]
466. Destarte, as peticionárias asseveraram que a indústria siderúrgica
chinesa seria altamente influenciada pelo governo central, que orientaria e controlaria
praticamente todos os aspectos do seu desenvolvimento e funcionamento. O governo
buscaria promover a criação de grandes produtores de aço, por meio da imposição de
planos e políticas que estabeleceriam metas para o setor e direcionariam as estratégias
empresariais, da regulação do acesso ao mercado para investimentos estrangeiros e de
políticas que moldam a estrutura do mercado, controlando a produção e a capacidade
de produção, bem como delimitando operações de fusões e aquisições. Além disso, as
instituições financeiras, também submetidas ao controle estatal, desempenhariam um
papel fundamental na implementação das políticas governamentais para o setor
siderúrgico, ao fornecer diferentes tipos de subsídios para as empresas produtoras.
467. Esses elementos combinados resultariam em um quadro de distorções
para o setor, caracterizado, principalmente, pela sobrecapacidade, que ocasionaria
incentivo às exportações a um preço distante dos preços de mercado. Em razão disso,
o número de investigações de defesa comercial contra as importações de aço chinês em
diferentes jurisdições continuaria a aumentar, sendo que, atualmente, são 67 medidas
compensatórias aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 3
são para os aços laminados a quente objeto desta investigação) e 318 medidas
antidumping aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 13 são
para os aços laminados a quente objeto desta investigação).
468. Assim, concluiu que o segmento de laminados a quente, que está
inserido na indústria siderúrgica chinesa, não operaria em condições de economia de
mercado. Esse segmento estaria sujeito às mesmas políticas e práticas distorcivas do
governo que afetariam o setor siderúrgico como um todo, de modo que os preços e
custos dos laminados planos a quente não refletiriam as condições normais de
mercado.
469. Em face das argumentações trazidas, as peticionárias afirmaram que não
prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de
laminados planos a quente e sugeriu adoção da metodologia prevista no art. 15, inciso
IIII do Decreto nº 8.058, de 2013, para a apuração do valor normal para a China.
4.1.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de
produtos planos laminados a quente na China para apuração do valor normal na
determinação do dumping para fins de início da investigação
470. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar
um
entendimento amplo
a
respeito do
status da
China
como uma
economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de
metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma
comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no
âmbito desta investigação.
471. Cumpre reiterar que a complexa análise acerca da prevalência de
condições
de economia
de mercado
no
segmento produtivo
chinês objeto
da
investigação possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a
expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não
economia
de
mercado
antes 
conferido
aos
produtores/exportadores
chineses
investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes
interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a),
para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os
preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da
investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em
uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
472. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de mercado no segmento produtivo chinês de laminados planos a quente no
âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos
probatórios trazidos pelas peticionárias e também outras evidências que basearam
decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema e avaliou-se se esse
conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da
autoridade investigadora para fins de início da investigação.
473. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram
comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) contribuição decisiva
da China para o excesso de capacidade de aço no mundo, com empresas chinesas
possuindo
lucratividade média
mais
baixa e
endividamento
maior
do que
suas
congêneres no exterior - indicadores ainda piores no caso de empresas estatais; ii) alta
presença e alto nível de intervenção governamental, direto ou indireto, em todos os
níveis de governo - significativo inclusive sobre as empresas privadas; e iii) avaliação de
que o setor siderúrgico, segmento produtivo dos laminados planos a quente, é
considerado estratégico.
474. Antes de empreender a avaliação per se dos elementos probatórios
submetidos pelas peticionárias, que será apresentada nos itens a seguir, alguns aspectos
são dignos de ponderação.
475. Tenha-se presente, em primeiro lugar, que a análise realizada não se
refere simplesmente à existência de planos, políticas e programas governamentais. A
condução de políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é
suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A
análise em
comento tem
por objeto
a avaliação
dos tipos
de intervenção
e,
principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele
segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo de planos, políticas e programas
governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de
implementação podem estar nas disposições de tais documentos oficiais.
476. A
análise aqui
exarada difere
daquela realizada
no âmbito
de
investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e
de análises de situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo
Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio
Protocolo de Acessão da China à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre
aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de
especificidade e o montante exato de subsídios acionáveis eventualmente recebidos por
empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções
existentes de maneira exata.
477. Todavia, em ambiente em
que as políticas estatais distorcem
significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam
lógica de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
478. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de
políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de
empresas estatais no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência
entre empresas e na rationale do mercado do segmento analisado.
479. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental pode,
dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos
apresentados constituam indícios suficientemente esclarecedores de que tais distorções
muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores
econômicos que de outra forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
480. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de
subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain
Products from China, WT/DS379/AB/R, parágrafos 446-447), a existência de distorções
significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá
justificar a não utilização de preços privados daquele como benchmark apropriado para
fins apuração do montante de subsídios.
481. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras
formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer
condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
482.
Ressalte-se 
que,
desde 
2019,
foram
concluídas 
pelo
DECOM
investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de
mercado no segmento produtivo de aço na China. Além das Resoluções GECEX nº 367
e 420, de 2022, citadas pelas peticionárias, cabe ressaltar ainda as investigações de aço
GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 2019; tubos de aço inoxidável
austenítico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 2019; laminados
planos de aço inoxidável a frio, encerrada pela Portaria SECINT nº 4.353, de 2019;