DOU 26/12/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 246, sexta-feira, 26 de dezembro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
cilindros para GNV, encerrada pela Resolução GECEX nº 225, de 2021; e tubos de aço
carbono, encerrada pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023.
483. Mais recentemente, a autoridade também concluiu, para fins de
abertura de investigação, pela não prevalência de condições de economia de mercado
no segmento em questão na abertura da investigação de dumping sobre as importações
brasileiras de folhas metálicas, encerrada pela Circular SECEX nº 9, de 2024, aços pré-
pintados, encerrada pela Circular SECEX nº 10, de 2024 e pela Circular SECEX nº
48/2024, laminados planos a frio, encerrada pela Circular SECEX nº 43, de 2024, e
laminados planos revestidos, encerrada pela Circular SECEX nº 47, de 2024.
484. Das análises prévias do DECOM, importa destacar que as conclusões
alcançadas pelo Departamento acerca da não prevalência de condições de economia de
mercado no setor siderúrgico chinês no âmbito das investigações e revisões citadas no
parágrafo anterior não devem ser interpretadas de forma ampla, produzindo efeitos tão
somente no escopo daqueles processos. Desse modo, na presente investigação coube à
peticionária apresentar todos os elementos pertinentes nos autos deste processo para a
devida análise.
485. Não obstante, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o
entendimento anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos
procedimentos no segmento produtivo de aço na China.
486. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, os temas
mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.4.1) "Da situação do
mercado siderúrgico mundial, da estrutura de mercado, da participação das empresas
chinesas e do controle estatal na China"; (4.1.1.4.2) "Dos planos, das diretrizes e das
metas do Governo da China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor
siderúrgico"; (4.1.1.4.3) Das práticas distorcivas do mercado e (4.1.1.4.4) "Da conclusão
sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de
produtos planos
laminados a quente
e da
metodologia de apuração
do valor
normal".
4.1.1.3.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial, da estrutura de
mercado, da participação das empresas chinesas e do controle estatal na China
487. Conforme apresentado pelas peticionárias, dados recentes da OCDE,
constantes do relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que
a expansão da capacidade produtiva mundial de aço continua em ritmo robusto,
frequentemente em busca de mercados para exportação.
488. De acordo com dados da OCDE, de 2007 a 2023, a capacidade instalada
de aço bruto da China aumentou aproximadamente 100%, subindo de 588,5 milhões de
toneladas para 1.173,3 milhões de toneladas, muito superior ao crescimento observado
a nível mundial.
489. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção
mundial de aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.019,1 milhões
foram produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo
período. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor
de aço do mundo foi a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de
toneladas.
490. Cumpre ressaltar que a S&P Global Commodity Insights, publicação
especializada, em artigo a respeito dos volumes de capacidade, produção e exportação
de aço chinês em 2024, registrou que o aumento da capacidade e da produção na China
contrasta com a insuficiente demanda de aço no mercado interno chinês, em especial
pela demanda letárgica no setor de construção civil.
491. É importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não pode
ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir uma
conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em
determinado setor.
492. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse
respeito, como demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel
sector" (2018):
Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private
enterprises, they account for an important share of global crude steel production. In
2016, 22 of the world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State
enterprises represented at least 32% of global crude steel output in 2016.
493. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial
de base, normalmente considerado estratégico para o desenvolvimento econômico, o
que explicaria maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores
industriais.
494. Cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido Comunista da
China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser formada em
qualquer empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
495. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido
Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em
empresas estatais, entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança,
definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das
políticas e princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua
empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e
políticas do Partido e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de
acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de
fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer
liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.
496. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre
outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar
a observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos,
promover unidade e
coesão entre trabalhadores e funcionários
e promover o
desenvolvimento saudável de suas empresas.
497. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de
controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do
Partido emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma
empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da
empresa. Isto significa que, na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê
uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
498. Nessa esteira, é oportuno consignar que o governo chinês mantém
quantidade significativa de empresas estatais, ou SOEs, através das quais exerce
influência substancial e direta sobre a economia, em especial em setores como o
siderúrgico. Segundo a OMC, o número de SOEs na China aumentou de 2013 a 2019 e
essas empresas já representam 5,5% do total de entidades ligadas ao setor industrial. Se
considerada a representatividade das estatais em relação aos ativos, tem–se que 40% são
controlados diretamente pelo Estado chinês. No entanto, ainda segundo dados da OMC,
apenas 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 originou–se das SOEs. Assim, é
possível inferir que, de modo geral, as empresas estatais são menos rentáveis do que
as
empresas privadas,
uma vez
que suas
atividades seriam
orientadas para
a
implementação das políticas chinesas, como manutenção do nível de emprego, e não
necessariamente à obtenção de lucro, como ocorreria caso se tratasse de uma economia
de mercado.
499. Nesse sentido, ressaltam-se as perdas de lucratividade e endividamento
da indústria siderúrgica chinesa, com perdas financeiras suportadas por empresas
estatais, propensas a registrar períodos mais longos de resultados negativos em
comparação com suas contrapartes privadas, conforme exposto no item 4.1.1.2.2 deste
documento. Apesar dos resultados financeiros, contudo, as empresas estatais chinesas
mantêm, ou mesmo expandem, a magnitude da capacidade produtiva e o volume de
produção, seguindo as orientações constantes dos planos de governo.
500. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês,
seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa. Além do simples
controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do
PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação
dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos
trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
4.1.1.3.2. Dos planos, das diretrizes e das metas do Governo da China e sua
influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
501. Conforme já avaliado pelo DECOM em diversas investigações e revisões
de defesa comercial para o setor siderúrgico, há elementos robustos que indicam que
os planos do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador
relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que condições
de economia de mercado não prevaleçam.
502. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês,
pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos
mais gerais para a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos
Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das
províncias e municípios, observa-se também que há planos subnacionais, sempre de
acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
503. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para
o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio
da Resolução CAMEX nº 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do
Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos
foram determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico
chinês, o
que se refletia
na destinação
de relevantes subsídios
às empresas
investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua
economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de
nível local. Nesse sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como
fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no
recebimento de subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da
estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a
segurança e economia nacional através da injeção discricionária e racional de capital",
conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro,
cobrindo o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development
Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel
Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of
Severe Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National
Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium
and Long Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing
the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de
2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State
Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting
Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of
Foreign Investment", de 2002"17. (grifou-se)
504. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a
autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor
siderúrgico como estratégico
para o Governo da China,
tendo preferência para
recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
505. As peticionárias também ressaltaram diversas passagens em diferentes
planos quinquenais do governo chinês que apontariam o setor siderúrgico como
estratégico, procurando: (i) desenvolver produtos com alto valor agregado; (ii) encorajar
a formação de um grupo de empresas internacionalmente competitivas, promovendo
fusões e aquisições; (iii) reorganizar e incentivar as indústrias de matérias–primas e
energia com vistas a melhorar seu poder de competitividade internacional; (iv) levar
indústrias das regiões leste, central e oeste a se desenvolverem de forma coordenada;
(v) utilizar
o sistema
tributário para
desencorajar as
exportações de
certas
matérias–primas básicas; (vi) adotar políticas para controlar capacidade de produção e
volumes a serem produzidos; (vii) apoiar o desenvolvimento da pesquisa científica e
promover o desenvolvimento da indústria "verde".
506. Face ao exposto, é possível verificar influência direta do governo chinês
nas decisões das empresas atuantes no setor siderúrgico.
4.1.1.3.3. Das práticas distorcivas do mercado
507. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se
não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento
produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC
estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação
de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou
não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países
onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados
por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União
Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos,
Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
508. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto
com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau
de distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de
prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento. Dados
apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Com
base em dados extraídos do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da O M C,
referente aos códigos SH 72 e 73, foram aplicadas 93 medidas compensatórias sobre as
importações chinesas de aço até 30 de junho de 2024.
509. Os dados e informações apresentados pelas peticionárias evidenciam a
grande variedade e o elevado nível de concessão de intervenções no setor de aço
chinês, gerando distorções de tal magnitude que acabam por contribuir para que não
prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Além
daquelas que impactam o preço da terra e da mão de obra, cumpre destacar as
intervenções realizadas nos mercados das matérias-primas (carvão, minério de ferro e
laminados a quentes) e utilidades (com controle formal dos preços do gás natural e da
eletricidade).
510. Além disso, ressalte-se o tratamento tributário do governo chinês que
penaliza as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência
de barreiras às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico. Na petição, as
empresas peticionárias apontaram estudo contratado pelo Instituto Aço Brasil ("China
como Não–Economia de Mercado e a Indústria do Aço"), que demonstra que diversos
produtos/grupos de produtos siderúrgicos de menor valor agregado, como semiacabado,
vergalhão e fio–máquina, estão sujeitos ao pagamento de elevados impostos de
exportação na China, ao passo que os produtos de maior valor agregado, como bobinas
quentes e frias e chapas galvanizadas, recebem reembolso ou isenção do pagamento do
IVA para exportação.
511. Cumpre destacar também informações constantes das Resoluções GECEX
nº 367 e nº 420, de 2022:
Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor
siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O
Relatório Final apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de
produtos siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a
frio, e chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o
imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado
são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor,
prática claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como
destacado no Relatório Final:
[...]
Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é
a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da
Comissão Europeia citado no Relatório Final:
'- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum
and tin;
- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal,
manganese, molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;
- Export
licensing requirements for
coke, coking
coal, manganese,
molybdenum, tin, tungsten, and zinc;